Teori Shadow State William Reno Bongkar Kuasa Tak Kasat Mata di Indonesia Kontemporer

Pada 21 Februari 2025, di sebuah ruang diskusi di Universitas Nasional, Jakarta, seorang guru besar ilmu politik menyampaikan diagnosis yang meresahkan tentang kondisi demokrasi Indonesia. "Salah satu faktor utama stagnasi demokrasi adalah fenomena shadow state atau negara bayangan," kata Prof. Syarif Hidayat, Ketua Komisi Ilmu Sosial pada Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia (KIS-AIPI), di hadapan para akademisi dan politisi yang hadir.

Mengacu pada teori William Reno (1995), ia menjelaskan bahwa shadow state merujuk pada aliansi informal antara elit politik, pengusaha, birokrat, militer, dan preman yang mengendalikan pemerintahan formal. Fenomena ini, lanjutnya, muncul akibat melemahnya fungsi institusi negara, sehingga kepentingan bisnis menjadi lebih dominan dalam pengambilan keputusan politik.

Pernyataan ini, yang disampaikan lebih dari dua dekade setelah jatuhnya rezim Orde Baru, mengandung ironi yang mendalam. Reformasi 1998 dirayakan sebagai kemenangan demokrasi melawan otoritarianisme, sebagai momen pembebasan rakyat dari cengkeraman kekuasaan yang tersentralisasi dan represif. Namun, setelah seperempat abad, diagnosis yang muncul justru menggambarkan sebuah paradoks: Negara tidak benar-benar dibebaskan dari cengkeraman kekuasaan informal; ia hanya berganti tuan. Jika di era Orde Baru, negara, melalui figur Soeharto dan jaringan kroninya, mendiktekan syarat-syarat kepada dunia bisnis, maka di era Reformasi, logika ini terbalik. "Jika pada era Orde Baru sektor bisnis berada dalam subordinasi negara, kini negara justru berada di bawah kendali bisnis," tegas Syarif Hidayat dalam diskusi yang sama.

Gambaran ini, tentang kekuasaan yang bergeser dari institusi formal ke jaringan informal, dari birokrasi negara ke ruang-ruang pertemuan di hotel dan kafe, dari pejabat publik ke "pemangku otoritas informal yang tidak perlu punya kantor formal" tetapi "bisa memanggil para pejabat formal, seperti bupati, wali kota, gubernur, bahkan menteri", adalah potret yang persis dari apa yang oleh William Reno disebut sebagai shadow state (negara bayangan). Bukan sebuah negara dalam pengertian konvensional dengan batas-batas teritorial dan kedaulatan formal, melainkan sebuah sistem pemerintahan paralel yang eksis di balik fasad institusi-institusi resmi, dikonstruksi oleh koalisi antara pemimpin domestik, perantara lokal, dan perusahaan asing, di mana kekuasaan riil tidak terletak pada aparatus formal negara (Reno, 1995, hlm. 1-3).

Jika Anda merasa bahwa artikel telalu panjang untuk dibaca secara online, 

maka silakan Unduh PDF-nya di sini.

Esai ini bertujuan untuk melakukan dua hal. Pertama, menguraikan fondasi teoretis shadow state sebagaimana dikembangkan oleh William Reno secara komprehensif. Kita akan menelusuri definisi, karakteristik, mekanisme operasi, dan perbedaannya dengan konsep-konsep terkait. Kedua, mengevaluasi relevansi kerangka ini dalam membongkar lanskap kekuasaan di Indonesia kontemporer, dari Banten dan Bangka di era desentralisasi awal, hingga fenomena buzzer politik dan kapitalisme negara baru di bawah Prabowo Subianto. Dengan menempuh jalan ini, esai ini berargumen bahwa teori shadow state menyediakan pisau analitis yang sangat tajam untuk mendiagnosis patologi kekuasaan di Indonesia, di mana batas antara yang legal dan ilegal, formal dan informal, publik dan privat, telah mengabur secara sistematis.

Fondasi Teoretis

Untuk memahami shadow state, kita harus memulainya dari tempat yang mungkin asing bagi kebanyakan pembaca Indonesia: Sierra Leone, sebuah negara kecil di Afrika Barat yang pada 1990-an menjadi laboratorium mengerikan dari keruntuhan negara (state collapse). Di sinilah William Reno, seorang ilmuwan politik yang kini mengajar di Northwestern University, melakukan penelitian lapangan yang kelak menghasilkan karya monumentalnya: Corruption and State Politics in Sierra Leone (1995).

Reno tiba di Sierra Leone dengan pertanyaan yang mengusik: mengapa para pemimpin Afrika, yang oleh literatur konvensional digambarkan sebagai pemimpin "negara lemah" yang tidak mampu membangun institusi, justru mampu bertahan begitu lama dalam kekuasaan? Jawaban yang ia temukan membalikkan logika konvensional. Para pemimpin ini, menurut Reno, memang tidak membangun "negara kuat" (strong state) dalam pengertian Weberian, tetapi bukan karena mereka tidak mampu. Mereka secara aktif memilih untuk tidak membangun institusi negara yang kuat, karena institusi yang kuat justru akan menjadi ancaman bagi kekuasaan mereka sendiri. Sebagai gantinya, mereka mengkonstruksi apa yang oleh Reno disebut sebagai shadow state, sebuah sistem pemerintahan paralel yang eksis di balik fasad institusi formal, yang memungkinkan para pemimpin untuk mengakumulasi kekayaan dan mempertahankan kekuasaan tanpa harus membangun kapasitas birokrasi yang sesungguhnya.

Reno (1995, hlm. 1-3) mendefinisikan shadow state sebagai sistem di mana "para pemimpin menggunakan kontrol mereka atas pasar dan sumber daya ekonomi informal untuk membangun otoritas politik di luar kerangka institusi negara formal." Secara lebih sistemik, sebuah ulasan mendefinisikan shadow state sebagai "sistem pemerintahan di mana bentuk pemerintahan paralel didirikan oleh koalisi pemimpin domestik, perantara lokal, dan perusahaan asing, sedemikian rupa sehingga aparatus formal negara bukanlah tempat kekuasaan riil berada. Shadow state dicirikan oleh kehadiran tentara swasta, distribusi kontrak negara yang korup, dan sentralitas jaringan personal privat".

Definisi ini mengandung beberapa elemen kunci yang perlu dibedah. Pertama, shadow state bukanlah ketiadaan negara (statelessness), melainkan sistem pemerintahan paralel yang eksis berdampingan dengan institusi formal. Institusi formal, kementerian, parlemen, pengadilan, kepolisian, tetap ada dan berfungsi, tetapi fungsi mereka bukanlah untuk melayani kepentingan publik. Sebaliknya, mereka berfungsi sebagai fasad di baliknya jaringan kekuasaan informal yang sesungguhnya beroperasi. Kedua, aktor-aktor shadow state bukanlah penjahat yang bersembunyi di bawah tanah, melainkan justru para pemimpin formal itu sendiri, yang menggunakan jabatan resmi mereka untuk membangun dan memelihara jaringan kekuasaan informal. Ketiga, sumber daya ekonomi yang menjadi bahan bakar shadow state bukanlah anggaran negara formal, melainkan pasar informal (informal markets), perdagangan sumber daya alam, penyelundupan, dan aktivitas ekonomi lainnya yang beroperasi di luar jangkauan regulasi dan perpajakan formal.

Penting untuk dicatat bahwa bagi Reno, pilihan untuk membangun shadow state alih-alih membangun negara Weberian yang kuat adalah rasional secara politis bagi para pemimpin. Negara yang kuat, dengan birokrasi yang profesional dan aturan hukum yang dapat diprediksi, akan membatasi kekuasaan personal sang pemimpin. Birokrat profesional tidak dapat dengan mudah dipecat karena alasan politik. Pengadilan independen dapat menantang keputusan eksekutif. Anggaran negara yang transparan tidak dapat dengan mudah disedot untuk kepentingan pribadi. Sebaliknya, shadow state, yang beroperasi melalui jaringan personal dan transaksi di luar jangkauan pengawasan formal, memberikan fleksibilitas maksimum bagi pemimpin untuk mendistribusikan sumber daya kepada klien-klien politiknya tanpa akuntabilitas publik (Reno, 1995, hlm. 19-25).

Untuk membedakan shadow state dari bentuk-bentuk patologi kekuasaan lainnya, kita perlu memahami karakteristik-karakteristik spesifik yang mendefinisikannya. Berdasarkan sintesis dari berbagai ulasan akademik, ada tiga karakteristik utama:

Karakteristik pertama adalah kehadiran tentara swasta dan milisi personal. Berbeda dengan negara modern di mana kekerasan dimonopoli oleh institusi militer dan kepolisian yang tunduk pada kontrol sipil, dalam shadow state, para pemimpin membangun dan memelihara pasukan keamanan pribadi yang loyal kepada mereka secara personal, bukan kepada konstitusi atau institusi negara. Di Sierra Leone di bawah Joseph Momoh, misalnya, tentara reguler mengalami kekurangan dana dan peralatan, sementara unit-unit keamanan pribadi yang loyal kepada presiden mendapatkan perlengkapan terbaik (Reno, 1995, hlm. 80-85). Di Indonesia, fenomena organisasi massa (ormas) yang memiliki sayap paramiliter dan seringkali berafiliasi dengan aktor politik tertentu menunjukkan dinamika yang serupa, meskipun dalam bentuk yang berbeda.

Karakteristik kedua adalah distribusi kontrak negara yang korup. Dalam shadow state, kontrak-kontrak pemerintah, untuk pembangunan infrastruktur, pengadaan barang dan jasa, atau konsesi sumber daya alam, tidak diberikan melalui tender kompetitif yang transparan, melainkan didistribusikan sebagai imbalan politik kepada sekutu-sekutu dan kroni-kroni. Yang membedakan shadow state dari korupsi biasa adalah bahwa distribusi kontrak ini bukanlah penyimpangan dari sistem, melainkan cara kerja sistem itu sendiri. Inilah mekanisme utama yang melaluinya pemimpin membangun dan memelihara jaringan patronase. Kontrak-kontrak ini seringkali diberikan kepada perusahaan-perusahaan yang dimiliki oleh anggota keluarga pemimpin atau rekan bisnis dekatnya, menciptakan hubungan simbiotik antara kekuasaan politik dan kekuasaan ekonomi.

Karakteristik ketiga, dan yang paling fundamental, adalah sentralitas jaringan personal privat. Dalam shadow state, loyalitas dan hubungan personal, bukan aturan formal, kompetensi, atau prosedur, adalah perekat utama yang menyatukan sistem kekuasaan. Birokrasi formal, dengan hierarki dan prosedur operasi standarnya, digantikan oleh jaringan patron-klien yang beroperasi berdasarkan logika personal: "Siapa yang kau kenal?" lebih penting daripada "Apa yang kau bisa?" Ini menciptakan sistem di mana keputusan-keputusan penting, tentang alokasi anggaran, penunjukan pejabat, atau pemberian izin, dibuat bukan di ruang rapat resmi, melainkan di pertemuan-pertemuan informal, di hotel, restoran, atau kafe. Seperti yang dicatat oleh Syarif Hidayat: "Jadi, shadow state ini pemangku otoritas informal, tidak perlu punya kantor formal, bisa berkantor di kafe, restoran, hotel, tetapi bisa memanggil para pejabat formal".

Bagaimana shadow state beroperasi dalam praktik? Reno mengidentifikasi tiga mekanisme yang saling terkait. Mekanisme pertama adalah kontrol atas pasar informal (informal markets). Dalam shadow state, para pemimpin tidak mengandalkan pajak atau pendapatan resmi negara untuk membiayai operasi mereka, melainkan mengandalkan kontrol atas aktivitas ekonomi informal, perdagangan sumber daya alam, penyelundupan, dan bahkan kegiatan ilegal. Di Sierra Leone, misalnya, para pemimpin memperoleh pendapatan dari perdagangan berlian dan mineral lainnya yang beroperasi di luar saluran resmi negara (Reno, 1995, hlm. 25-34). Dengan mengontrol akses ke pasar-pasar ini, pemimpin dapat mendistribusikan peluang ekonomi kepada klien-klien politiknya tanpa harus melalui proses anggaran negara yang transparan.

Mekanisme kedua adalah penciptaan apa yang oleh Reno disebut sebagai warlord politics dalam karya-karyanya selanjutnya. Dalam Warlord Politics and African States (1998), Reno memperluas argumennya dengan menunjukkan bahwa para pemimpin shadow state seringkali beroperasi dengan cara yang mirip dengan warlord: mereka membangun basis kekuasaan personal melalui kontrol atas sumber daya ekonomi dan kekuatan bersenjata, dan bernegosiasi dengan aktor-aktor lain, termasuk perusahaan asing, untuk memperoleh sumber daya yang diperlukan untuk mempertahankan kekuasaan. Aktor-aktor ini, baik domestik maupun internasional, dapat mengambil keuntungan dari kekacauan dan ketidakpastian yang diciptakan oleh lemahnya institusi formal.

Mekanisme ketiga adalah konstruksi otoritas di balik fasad institusi formal. Inilah inti dari metafora "bayangan": shadow state tidak menghancurkan institusi formal, melainkan menumpanginya. Para pemimpin tetap menggunakan gelar resmi, presiden, menteri, gubernur, dan tetap menjalankan ritual-ritual formal, pelantikan kabinet, pembukaan parlemen, penandatanganan undang-undang. Namun, di balik fasad ini, keputusan-keputusan riil dibuat dalam jaringan informal yang tidak terlihat oleh publik. Institusi formal menjadi sekadar teater (shadow theatre), sementara drama kekuasaan yang sesungguhnya dimainkan di belakang panggung. Seperti yang ditulis dalam sebuah analisis tentang Indonesia kontemporer, politik Indonesia pasca-Reformasi telah menjadi semacam "teater bayangan permainan kekuasaan".

Untuk mencegah kerancuan konseptual, penting untuk memosisikan shadow state dalam peta konseptual yang lebih luas. Terdapat beberapa konsep yang sering tumpang-tindih tetapi memiliki perbedaan substansial.

Shadow state vs. State capture. State capture, istilah yang dipopulerkan oleh Bank Dunia untuk menggambarkan situasi di mana aktor-aktor swasta "membajak" pembuatan kebijakan untuk kepentingan mereka sendiri, menggambarkan hubungan yang lebih searah: aktor swasta mengendalikan negara. Shadow state, sebaliknya, menggambarkan hubungan yang lebih simbiotik: para pemimpin politik dan aktor bisnis berkolaborasi dalam jaringan yang saling menguntungkan, dan keduanya sama-sama merupakan bagian dari sistem (Mulenga, 2018, sebagaimana dikutip dalam Suminar & Gushevinalti, 2020). Dalam shadow state, tidak jelas siapa yang "menangkap" siapa, karena keduanya telah melebur menjadi satu kategori hibrida: elite politik yang sekaligus pengusaha, dan pengusaha yang sekaligus aktor politik.

Shadow state vs. Predatory state. Predatory state, sebuah konsep yang dikembangkan oleh Peter Evans dan diaplikasikan ke Indonesia oleh Abdil Mughis Mudhoffir, merujuk pada negara yang secara sistematis mengekstraksi sumber daya dari masyarakat untuk kepentingan para penguasanya, seringkali melalui kekerasan. Mudhoffir (2022) menunjukkan bahwa kekerasan non-negara di Indonesia kontemporer "terkait secara rumit dengan bentuk-bentuk predatoris dari perkembangan kapitalis". Perbedaannya dengan shadow state adalah bahwa predatory state lebih menekankan pada logika ekstraksi dan kekerasan, sementara shadow state lebih menekankan pada logika jaringan informal dan pengaburan batas antara yang legal dan ilegal. Keduanya dapat tumpang tindih, tetapi mereka bukanlah konsep yang identik.

Shadow state vs. Oligarki. Dalam konteks Indonesia, literatur tentang oligarki, yang dikembangkan oleh para pemikir seperti Jeffrey Winters, Vedi Hadiz, dan Richard Robison, sangat berpengaruh dan seringkali tumpang-tindih dengan teori shadow state. Winters (2011) mendefinisikan oligarki sebagai sistem di mana kekayaan material yang ekstrem dikonversi menjadi pengaruh politik, dan berargumen bahwa Indonesia adalah contoh dari "oligarki yang bertahan" (oligarchy that persists) melampaui perubahan rezim (Winters, 2011, sebagaimana dikutip dalam The Jakarta Post, 2026). Hadiz dan Robison (2004) menunjukkan bahwa oligarki Orde Baru tidak hancur setelah 1998, melainkan "mereorganisasi" dirinya dalam lanskap demokrasi elektoral yang baru. Sebagaimana ditekankan oleh Vedi Hadiz dalam sebuah kuliah publik di Universitas Muhammadiyah Yogyakarta pada Oktober 2025, "Setelah kejatuhan Suharto, kekuasaan dide-sentralisasi, tetapi struktur oligarki tidak menghilang; ia hanya berubah bentuk".

Di manakah shadow state dalam lanskap ini? Shadow state dapat dipahami sebagai mekanisme operasional yang melaluinya oligarki menjalankan kekuasaannya di era pasca-Reformasi. Jika teori oligarki menjelaskan siapa yang berkuasa, yaitu segelintir elite dengan kekayaan material yang ekstrem, maka teori shadow state menjelaskan bagaimana mereka berkuasa: melalui konstruksi jaringan informal yang menumpangi dan mengendalikan institusi formal. Dengan kata lain, oligarki adalah subjeknya, shadow state adalah metode operasinya.

Shadow State di Indonesia

Untuk memahami transformasi yang terjadi pasca-1998, kita harus memahami lanskap kekuasaan di era Orde Baru. Di bawah Presiden Soeharto (1966-1998), hubungan antara negara dan bisnis dicirikan oleh apa yang oleh Syarif Hidayat disebut sebagai "subordinasi bisnis terhadap negara", negara mendiktekan syarat-syarat, dan bisnis tunduk. Soeharto membangun sistem yang oleh banyak pengamat disebut sebagai "kapitalisme kroni" (crony capitalism): bisnis-bisnis besar dapat berkembang dan memperoleh konsesi-konsesi menguntungkan, tetapi dengan syarat bahwa para pemilik bisnis tersebut loyal kepada presiden dan bersedia menyetorkan sebagian keuntungan mereka untuk membiayai proyek-proyek politik rezim.

Dalam sistem ini, negara, melalui figur Soeharto dan aparatus sentralistiknya, memiliki posisi yang dominan. Pengusaha mungkin kaya, tetapi kekayaan mereka sepenuhnya bergantung pada political goodwill presiden. Seorang konglomerat yang jatuh dari grace presiden bisa kehilangan segalanya dalam semalam. Ini adalah hubungan patron-klien di mana negara adalah patron yang tak tertandingi.

Reformasi 1998 mengubah lanskap ini secara fundamental. Jatuhnya Soeharto diikuti oleh gelombang demokratisasi dan desentralisasi yang, secara paradoksal, justru menciptakan kondisi yang sangat subur bagi pertumbuhan shadow state di tingkat lokal. Mengapa?

Pertama, demokratisasi melahirkan pemilihan langsung untuk kepala daerah, yang secara dramatis meningkatkan biaya politik. Para kandidat membutuhkan dana besar untuk membiayai kampanye mereka, dan dana ini seringkali berasal dari para pengusaha yang kemudian, jika kandidat tersebut menang, mengharapkan "pengembalian investasi" (return on investment) melalui kontrak-kontrak pemerintah, izin-izin, dan konsesi-konsesi yang menguntungkan. Inilah logika dasar dari politik transaksional yang menjadi ciri khas demokrasi elektoral Indonesia pasca-Reformasi.

Kedua, desentralisasi menciptakan pusat-pusat kekuasaan baru di tingkat lokal yang tidak lagi sepenuhnya dikendalikan oleh Jakarta. Para kepala daerah yang terpilih secara langsung memiliki otonomi yang jauh lebih besar daripada pendahulu mereka di era Orde Baru, dan mereka menggunakan otonomi ini untuk membangun jaringan shadow state lokal dengan pengusaha-pengusaha daerah. Studi oleh Suminar dan Gushevinalti (2020) tentang munculnya shadow state pasca-pemilihan kepala daerah langsung di Bengkulu memberikan bukti empiris tentang fenomena ini. Dengan menggunakan metode kualitatif yang meliputi wawancara, observasi, dan dokumentasi, mereka meneliti "peran yang saling terkait antara elit penguasa dan aktor informal dengan munculnya negara bayangan setelah pemilihan langsung kepala daerah".

Ketiga, dan ini yang paling krusial, fokus reformasi Indonesia salah sasaran. Seperti yang ditegaskan oleh Syarif Hidayat, Indonesia terlalu berfokus pada reformasi kelembagaan negara (state institutional reform), membangun institusi-institusi baru, merancang prosedur-prosedur formal, menciptakan "citra panggung" (stage image) demokrasi, sementara mengabaikan reformasi kapasitas negara (state capacity reform), memperkuat kemampuan negara untuk benar-benar melayani warganya. Hasilnya adalah "aktualisasi negara dalam keseharian (state in practice) justru sering kali lupa diupayakan, bahkan terlewat sama sekali". Institusi-institusi formal diciptakan, tetapi kapasitas untuk menjalankannya secara substansial tidak dibangun. Kekosongan kapasitas inilah yang kemudian diisi oleh jaringan-jaringan shadow state.

Salah satu studi paling komprehensif tentang operasi shadow state di Indonesia pasca-Reformasi adalah bab yang ditulis oleh Syarif Hidayat dalam volume Renegotiating Boundaries: Local Politics in Post-Suharto Indonesia (2007). Bab tersebut, yang secara provokatif diberi judul "'Shadow State'? Business and Politics in the Province of Banten," menganalisis bagaimana provinsi baru Banten, yang dimekarkan dari Jawa Barat pada tahun 2000, menjadi laboratorium bagi kemunculan shadow state lokal.

Hidayat menunjukkan bahwa pembentukan Provinsi Banten tidak dapat dipahami semata-mata sebagai proyek desentralisasi administratif. Lebih dari itu, ia adalah proyek para elite bisnis lokal yang melihat pemekaran sebagai kesempatan untuk membangun basis kekuasaan ekonomi-politik otonom di luar kendali Jakarta. Figur sentral dalam narasi ini adalah keluarga Ratu Atut Chosiyah, yang membangun apa yang oleh banyak pengamat disebut sebagai "dinasti politik" di Banten. Atut, yang menjabat sebagai Gubernur Banten dari 2005 hingga 2014, membangun jaringan yang mencakup anggota keluarga di berbagai posisi kunci, bupati, wali kota, anggota parlemen, serta aliansi dengan pengusaha lokal dan aktor informal lainnya.

Dalam kerangka shadow state Reno, Banten adalah ilustrasi yang hampir sempurna. Di sini, "institusi formal pemerintah provinsi menjadi fasad di baliknya jaringan bisnis keluarga beroperasi" (Hidayat, 2007, hlm. 215-220). Kontrak-kontrak pemerintah diberikan kepada perusahaan-perusahaan yang terafiliasi dengan keluarga. Kebijakan-kebijakan publik, tentang tata ruang, perizinan, pengadaan, dibentuk bukan untuk melayani kepentingan warga Banten, melainkan untuk memfasilitasi akumulasi kekayaan oleh jaringan dinasti. Dan ketika pengawasan dari aktor-aktor eksternal, LSM, media, atau lembaga anti-korupsi, mengancam untuk membongkar sistem ini, jaringan tersebut memiliki sumber daya yang cukup untuk membungkam, mengintimidasi, atau mengkooptasi para pengawas tersebut.

Kasus kedua yang dianalisis dalam volume yang sama adalah studi oleh Erwiza Erman tentang deregulasi perdagangan timah di Bangka dan penciptaan shadow state lokal. Sejak era kolonial Belanda, Bangka adalah pusat pertambangan timah Indonesia. Selama puluhan tahun, pertambangan timah dimonopoli oleh perusahaan negara. Namun, setelah Reformasi 1998, gelombang deregulasi meliberalisasi perdagangan timah, membuka pintu bagi aktor-aktor swasta, resmi maupun tidak resmi, untuk memasuki industri ini.

Erman (2007, hlm. 177-190) menunjukkan bahwa deregulasi ini tidak menghasilkan pasar yang kompetitif dan transparan seperti yang dijanjikan oleh para pendukung neoliberalisme. Sebaliknya, ia menciptakan "shadow state lokal" di mana para elite politik, pengusaha timah, aparat keamanan, dan bahkan aktor kriminal berkolusi untuk mengendalikan perdagangan timah di luar jangkauan regulasi formal. Para pejabat lokal memberikan perlindungan politik kepada penambang ilegal dengan imbalan pembayaran informal. Aparat keamanan, polisi dan tentara, menyediakan "keamanan" bagi operasi pertambangan ilegal dengan imbalan bagian dari keuntungan. Dan para pengusaha yang terhubung secara politik memperoleh akses istimewa ke pasar ekspor.

Kasus Bangka ini menunjukkan bahwa shadow state seringkali bukanlah produk dari kegagalan reformasi, melainkan produk dari cara reformasi dilakukan. Deregulasi, yang seringkali didorong oleh lembaga-lembaga internasional sebagai obat untuk korupsi dan inefisiensi, dapat, dalam kondisi kapasitas negara yang lemah, justru menciptakan ruang bagi jaringan informal untuk mengambil alih fungsi-fungsi yang sebelumnya dijalankan oleh negara.

Shadow State Kontemporer

Salah satu manifestasi paling kontemporer dari logika shadow state di Indonesia adalah fenomena buzzer politik, aktor-aktor yang dibayar untuk menyebarkan propaganda, memanipulasi opini publik, dan menyerang lawan-lawan politik di media sosial. Pradipa P. Rasidi (2023), dalam artikelnya yang tajam tentang "ludic cybermilitias" di Indonesia, secara eksplisit mengaitkan fenomena buzzer dengan logika predatory state dan, secara implisit, dengan logika shadow state. Rasidi berargumen bahwa buzzer bukanlah sekadar perpanjangan dari propaganda negara, melainkan "institusi senja" (twilight institutions) yang berada di batas antara negara dan masyarakat.

Dalam analisis Rasidi, buzzer beroperasi melalui logika pertunjukan bayangan (shadow play theatrics). Mereka menggunakan metafora dalang, dalang wayang yang mengendalikan boneka dari belakang layar, untuk menggambarkan cara kerja mereka. Ini adalah artikulasi kultural yang sangat Indonesia dari konsep shadow state: kekuasaan yang sesungguhnya tidak terletak pada aktor-aktor yang terlihat di panggung depan, politisi, pejabat, influencer, melainkan pada "dalang" yang tak terlihat yang menggerakkan mereka dari balik tirai.

Apa yang membuat fenomena buzzer sangat cocok dengan kerangka shadow state Reno adalah bahwa buzzer merepresentasikan privatisasi kekerasan dan pengaruh politik. Negara tidak secara langsung mengerahkan tentara atau polisi untuk membungkam oposisi (meskipun itu juga terjadi). Sebagai gantinya, negara, atau faksi-faksi di dalam negara, menyewa aktor-aktor non-negara untuk melakukan pekerjaan kotor, menciptakan "kemampuan untuk menyangkal" (plausible deniability). Buzzer adalah manifestasi digital dari tentara swasta dan milisi personal yang, dalam analisis Reno, adalah salah satu ciri khas shadow state.

Sebuah eksperimen lapangan acak yang dilakukan di Kota Bogor pada Juni 2025 menegaskan kekhawatiran ini. Studi tersebut menemukan bahwa "warga harus diajari untuk mengenali isyarat konsensus yang direkayasa dalam wacana publik online" karena para buzzer "bekerja melalui konformitas", mereka menciptakan ilusi bahwa pandangan tertentu (yang sebenarnya direkayasa) adalah pandangan mayoritas, dan dengan demikian memanfaatkan bias psikologis manusia untuk memengaruhi opini publik (When Cybertroopers Shape the Crowd, 2025, paragraf 3). Ketika institusi-institusi formal negara tidak mampu atau tidak mau menyediakan informasi publik yang akurat, para buzzer mengisi kekosongan itu dengan narasi-narasi yang melayani kepentingan patron politik mereka.

Jika ada satu perkembangan terbaru yang dapat dibaca dengan sangat produktif melalui lensa shadow state, perkembangan itu adalah kebijakan kapitalisme negara baru (new state capitalism) yang dijalankan oleh pemerintahan Prabowo Subianto. Pada 2025-2026, pemerintah Prabowo meluncurkan serangkaian kebijakan yang secara agresif merebut kembali kendali negara atas sumber daya alam, dari perkebunan kelapa sawit hingga pertambangan. Seperti yang dilaporkan oleh South China Morning Post, "sekitar empat lusin perusahaan kelapa sawit telah diperintahkan untuk membayar total sekitar US$560 juta, sementara 22 perusahaan tambang diperintahkan untuk membayar lebih dari US$1,7 miliar sebagai cara untuk mengembalikan apa yang oleh pemerintah disebut sebagai keuntungan ilegal kepada negara".

Di atas kertas, kebijakan ini dibingkai sebagai penegakan kedaulatan negara atas sumber daya alam yang selama ini "dijarah" oleh korporasi-korporasi raksasa. Ini adalah narasi pasca-kolonial yang sangat kuat dan memiliki resonansi emosional yang dalam di kalangan publik Indonesia. Namun, sebagaimana diperingatkan oleh analisis di New Mandala, "Indonesia mengulangi versi dari kesalahan ini di bawah Presiden Prabowo Subianto, dan kesulitan untuk menghadapinya dengan jelas adalah bahwa kesalahan ini dibungkus di sekitar keluhan yang sah".

Di manakah shadow state dalam cerita ini? Argumen saya adalah bahwa kebijakan kapitalisme negara baru Prabowo menciptakan kondisi yang sangat subur bagi proliferasi shadow state, justru di bawah panji-panji penguatan negara. Ketika negara merebut aset-aset dari korporasi swasta dan menempatkannya di bawah kendali perusahaan-perusahaan negara baru, seperti yang terjadi dengan pembentukan perusahaan negara yang kini menjadi perusahaan kelapa sawit terbesar di dunia berdasarkan kepemilikan lahan, pertanyaan kritisnya adalah: siapa yang mengendalikan perusahaan-perusahaan negara baru ini? Jika jawabannya adalah bahwa "dewan direksi [perusahaan negara baru] duduk di dalam jaringan patronase yang terhubung dengan figur-figur di lingkaran dalam Prabowo", maka yang terjadi bukanlah penguatan negara, melainkan konversi aset publik menjadi sumber daya bagi jaringan shadow state. Negara, dalam pengertian institusi yang melayani kepentingan publik, tidak diperkuat. Yang diperkuat adalah kapasitas segelintir elite di sekitar presiden untuk mendistribusikan sumber daya kepada klien-klien mereka tanpa akuntabilitas publik.

Dimensi lain dari shadow state kontemporer di Indonesia adalah proliferasi apa yang disebut sebagai shadow companies, perusahaan-perusahaan bayangan yang eksis secara legal di atas kertas tetapi beroperasi sebagai kendaraan untuk menyembunyikan kepemilikan, menghindari pajak, dan mencuci uang. Sebuah laporan investigatif oleh Greenpeace International yang diterbitkan pada Mei 2025 menemukan "bukti kuat bahwa 194 perusahaan induk Indonesia dan 63 perusahaan induk luar negeri yang diperiksa adalah perusahaan bayangan (shadow companies) di bawah kendali bersama" dari sebuah konglomerasi bisnis besar. Laporan ini, yang panjangnya lebih dari 400 halaman, menunjukkan bagaimana perusahaan-perusahaan ini digunakan untuk mengaburkan kepemilikan dan kontrol atas operasi-operasi yang merusak lingkungan di seluruh Indonesia.

Shadow companies adalah instrumen finansial dari shadow state. Mereka memungkinkan para elite politik dan bisnis untuk mengendalikan aset-aset besar, memperoleh kontrak-kontrak pemerintah, dan mengeksploitasi sumber daya alam, semuanya sambil tetap berada di luar jangkauan pengawasan publik. Ketika kompleksitas korporasi ini dikombinasikan dengan lemahnya institusi pengawasan di Indonesia, KPK yang telah dilemahkan, kepolisian dan kejaksaan yang rentan terhadap intervensi politik, dan media yang semakin terkooptasi, yang tercipta adalah sebuah ekosistem di mana shadow state dapat beroperasi dengan impunitas yang hampir total.

Penutup

Dalam perjalanan menyelami arsitektur shadow state dari Sierra Leone hingga Banten, dari tambang timah Bangka hingga jagat maya buzzer politik, dan dari era Orde Baru hingga kapitalisme negara baru di bawah Prabowo Subianto. Perjalanan ini membawa kita pada tiga kesimpulan utama.

Pertama, teori shadow state William Reno, meskipun lahir dari konteks Afrika Barat yang secara empiris sangat berbeda dari Indonesia, menyediakan perangkat konseptual yang luar biasa tajam untuk membongkar patologi kekuasaan di Indonesia kontemporer. Karakteristik-karakteristik inti shadow state, jaringan personal privat yang mengendalikan institusi formal, distribusi kontrak negara yang korup sebagai mekanisme akumulasi dan pembangunan loyalitas, penggunaan aktor-aktor informal (dari preman hingga buzzer digital) untuk menegakkan kekuasaan, dan pengaburan sistematis antara yang legal dan ilegal, publik dan privat, semuanya menemukan resonansi yang kuat dalam lanskap politik Indonesia pasca-Reformasi.

Kedua, Indonesia adalah kasus yang memperkaya dan memperluas teori shadow state itu sendiri. Reno mengembangkan teorinya dalam konteks state collapse di Afrika Barat, di mana shadow state muncul dari reruntuhan institusi kolonial yang tidak pernah benar-benar berfungsi. Indonesia menawarkan varian yang berbeda: shadow state yang muncul dari transisi demokrasi yang dikelola oleh elite, sebuah proses di mana institusi-institusi formal demokrasi diciptakan dan dipelihara, tetapi secara sistematis dikosongkan substansinya oleh jaringan-jaringan kekuasaan informal yang bertahan dan beradaptasi melintasi perubahan rezim.

Ketiga, dan ini adalah implikasi paling praktis dari esai ini, penguatan demokrasi Indonesia tidak akan berhasil selama "bayangan" ini tidak dibongkar. Reformasi kelembagaan semata, membangun institusi baru, merancang prosedur baru, menciptakan citra baru, tidak akan pernah cukup selama kapasitas negara untuk menegakkan aturan secara substansial tetap lemah. Selama "pemangku otoritas informal" dapat "memanggil para pejabat formal" ke hotel dan kafe tanpa transparansi dan akuntabilitas, bangsa ini akan terus diperintah oleh bayangan, bukan oleh cahaya demokrasi.

Bagaimana cara membongkar shadow state? Ini adalah pertanyaan yang jauh melampaui cakupan esai ini, tetapi beberapa prinsip dasarnya dapat disebutkan: (a) memperkuat kapasitas investigatif dan kemandirian lembaga-lembaga pengawas seperti KPK, BPK, dan Ombudsman, dan jika perlu, membangun lembaga-lembaga baru yang lebih sulit untuk dikooptasi; (b) menegakkan transparansi radikal dalam pengadaan pemerintah, kontrak, dan perizinan, dengan asumsi bahwa sinar matahari adalah disinfektan terbaik; (c) memutus hubungan simbiotik antara kekuasaan politik dan kekuasaan ekonomi melalui regulasi konflik kepentingan yang ketat dan penegakan hukum yang tanpa pandang bulu; dan (d) yang paling fundamental, membangun kapasitas negara, bukan sekadar state image, tetapi state in practice.

Teori shadow state mengajarkan kita satu pelajaran yang meresahkan sekaligus membebaskan: bahwa kekuasaan yang sesungguhnya seringkali bukan terletak pada institusi yang kita lihat, melainkan pada jaringan yang tak kita lihat. Membongkar yang tak terlihat adalah tugas pertama dari setiap analisis politik yang serius. Dan dalam kegelapan bayangan itulah, Sohibku, obor pengetahuan harus terus dinyalakan.

Referensi

Erman, E. (2007). Deregulation of the tin trade and creation of a local shadow state: A Bangka case study. Dalam H. Schulte Nordholt & G. van Klinken (Eds.), Renegotiating boundaries: Local politics in post-Suharto Indonesia (hlm. 177–201). KITLV Press.

Greenpeace International. (2025, 22 Mei). Royal Golden Eagle fails to expressly deny Greenpeace report indicating shadow empire threatening Indonesia's forests. Greenpeace.org. https://www.greenpeace.org

Hadiz, V. R., & Robison, R. (2004). Reorganising power in Indonesia: The politics of oligarchy in an age of markets. RoutledgeCurzon.

Hidayat, S. (2007). 'Shadow state'? Business and politics in the province of Banten. Dalam H. Schulte Nordholt & G. van Klinken (Eds.), Renegotiating boundaries: Local politics in post-Suharto Indonesia (hlm. 203–225). KITLV Press.

Kompas.id. (2025, 20 Februari). "Shadow State" jadi penyebab mandeknya demokrasi, apa itu? Kompas.id. https://www.kompas.id/artikel/shadow-state-jadi-penyebab-mandeknya-demokrasi-apa-itu

Magdalene.co. (2026, 25 April). Ada 'negara bayangan' di balik terpuruknya demokrasi. Magdalene.co. https://magdalene.co/story/apa-itu-negara-bayangan

Media Indonesia. (2025, 22 Februari). Guru Besar Unas: Negara bayangan jadi penyebab stagnasi demokrasi. Media Indonesia. https://mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/746175/guru-besar-unas-negara-bayangan-jadi-penyebab-stagnasi-demokrasi

Mudhoffir, A. M. (2022). State of disorder: Privatised violence and the state in Indonesia. Palgrave Macmillan.

New Mandala. (2026, 9 April). Indonesia's new state capitalism shrinks its future. New Mandala. https://www.newmandala.org/indonesias-new-state-capitalism-shrinks-its-future/

Rasidi, P. P. (2023). Ludic cybermilitias: Shadow play and computational propaganda in the Indonesian predatory state. Communication, Culture & Critique, 17(1), 1–17. https://doi.org/10.1093/ccc/tcad038

Reno, W. (1995). Corruption and state politics in Sierra Leone. Cambridge University Press.

Reno, W. (1998). Warlord politics and African states. Lynne Rienner Publishers.

RRI.co.id. (2025, 23 Februari). Demokrasi cukong, wujud kolaborasi oligarki, parpol, dan kapitalis. 

RRI.co.id. https://rri.co.id/nasional/1343452/demokrasi-cukong-wujud-kolaborasi-oligarki-parpol-dan-kapitalis

Scielo.org.za. (2025). The shadow state: Why Babita Deokaran had to die [Review]. Scientia Militaria: South African Journal of Military Studies, 53(2). https://doi.org/10.5787/53-2-1545

South China Morning Post. (2026, 5 Januari). New 'command economy'? Indonesia seizes land the size of Switzerland. SCMP. https://www.scmp.com

Suminar, P., & Gushevinalti. (2020). The dark side of decentralization: The emergence of the shadow state in Indonesia. Humanities and Social Sciences, 8(6), 701–709. https://doi.org/10.11648/j.hss.20200806.11

The Conversation. (2025, 15 Maret). Buruknya demokrasi Indonesia setelah Orde Baru: Dampak dari 'negara bayangan'. The Conversation. https://theconversation.com/buruknya-demokrasi-indonesia-setelah-orde-baru-dampak-dari-negara-bayangan-250970

The Jakarta Post. (2026, 28 April). Political reform 2.0: Restoring the state to its foundational principles. The Jakarta Post. https://www.thejakartapost.com

Winters, J. A. (2011). Oligarchy. Cambridge University Press.