Pernahkah Anda bertanya-tanya, siapakah yang paling berhak memutuskan pembangunan jembatan di desa Anda? Apakah presiden di ibu kota, gubernur di provinsi, bupati di kabupaten, atau justru kepala desa dan warga setempat yang setiap hari melintasi sungai? Pertanyaan sederhana ini menyentuh inti dari salah satu problem politik paling fundamental sepanjang sejarah manusia: Di tingkat manakah sebuah keputusan harus diambil dan kekuasaan harus dijalankan?
Ketika kita mengeluhkan pelayanan publik yang lamban, aturan pusat yang kaku dan tak sesuai realitas lokal, atau pembangunan infrastruktur desa yang harus menunggu petunjuk dari kementerian, sesungguhnya kita sedang berhadapan dengan persoalan yang oleh para filsuf dan negarawan telah coba dijawab selama berabad-abad. Jawaban atas persoalan itu, yang terus berevolusi dan dipertajam, kini kita kenal sebagai Teori Subsidiaritas.
Prinsip ini menyatakan sebuah gagasan yang secara intuitif sangat sederhana: Segala urusan harus ditangani oleh unit sosial atau pemerintahan terkecil dan paling dekat dengan warga yang terdampak, selama unit itu kompeten untuk menanganinya. Hanya ketika unit terkecil itu tidak mampu, maka unit yang lebih tinggi, seperti pemerintah daerah atau pusat, boleh mengambil alih, dan itupun sifatnya hanyalah membantu, bukan menggantikan secara permanen.
Meskipun terdengar lugas, prinsip ini memiliki sejarah intelektual yang kaya, mulai dari filsafat Yunani kuno hingga ajaran sosial Gereja Katolik. Kini, prinsip ini menjadi pedoman vital dalam mengelola ketegangan antara pusat dan daerah, serta antara negara dan masyarakat, di berbagai belahan dunia, termasuk di Indonesia.
Esai ini disusun bertujuan untuk: (1) Menjelaskan sejarah perkembangan dan fondasi filosofis dari Teori Subsidiaritas; (2) Menguraikan komponen inti dan berbagai dimensi dari prinsip subsidiaritas secara komprehensif; (3) Menganalisis penerapan prinsip subsidiaritas dalam konteks politik dan hukum modern, khususnya di Uni Eropa; (4) Memaparkan dan mengevaluasi secara kritis penerapan semangat subsidiaritas dalam sistem politik Indonesia, terutama dalam kebijakan desentralisasi dan pemerintahan desa pasca-Reformasi; dan (5) Mengidentifikasi tantangan dan paradoks dalam implementasi prinsip subsidiaritas di Indonesia.
Akar Sejarah dan Filsafat Subsidiaritas
Gagasan bahwa komunitas yang lebih kecil dan otonom memiliki peran fundamental dalam kehidupan sosial bukanlah hal baru. Akarnya dapat ditelusuri kembali ke filsuf besar Yunani kuno, Aristoteles (384–322 SM). Dalam karyanya Politics, Aristoteles memandang bahwa manusia pada hakikatnya adalah zoon politikon, makhluk politik yang mencapai potensi penuhnya dalam polis atau komunitas politik.Baginya, perkumpulan-perkumpulan alamiah seperti keluarga dan desa adalah fondasi yang mendahului dan membentuk negara. Keluarga adalah unit terkecil yang bertanggung jawab atas pemenuhan kebutuhan dasar manusia, dan dari sinilah individu pertama kali belajar tentang kewajiban dan kebajikan moral. Negara tidak boleh menghancurkan atau menyeragamkan keragaman komunitas-komunitas kecil ini, melainkan harus menghormati otonomi dan fungsi unik mereka demi mencapai kehidupan yang baik (the good life) bagi seluruh warga.
Pandangan Aristotelian ini kemudian diwarisi dan dikembangkan oleh para pemikir Kristiani, terutama St. Thomas Aquinas (1225–1274). Dalam magnum opus-nya Summa Theologiae, Aquinas mensintesiskan filsafat Aristoteles dengan teologi Kristiani. Ia menegaskan bahwa otoritas manusia berasal dari hukum kodrat yang pada gilirannya berasal dari akal budi ilahi. Seorang penguasa yang baik akan memerintah sesuai dengan akal budi, bukan dengan tirani. Lebih lanjut, Aquinas menekankan bahwa campur tangan penguasa yang lebih tinggi tidak boleh meniadakan prakarsa dan tanggung jawab pribadi serta komunitas-komunitas yang lebih kecil. Pemikirannya meletakkan dasar bagi gagasan bahwa masyarakat bukanlah sekadar kumpulan individu yang diperintah secara langsung oleh satu otoritas tertinggi, melainkan sebuah orkestra harmonis yang terdiri dari berbagai kelompok dan asosiasi dengan fungsi dan otonomi mereka masing-masing.
Pemikir penting lainnya adalah Johannes Althusius (1557–1638), seorang teoritikus politik Jerman yang sering disebut sebagai bapak federalisme modern. Dalam bukunya Politica Methodice Digesta (1603), Althusius dengan tegas menyatakan bahwa kedaulatan tidak terletak pada penguasa tunggal, melainkan pada rakyat yang terorganisir dalam serangkaian komunitas yang saling bertautan. Ia membangun teori politiknya dari bawah ke atas, dimulai dari keluarga, collegium (korporasi/gilda), komunitas lokal, kota, provinsi, hingga akhirnya negara. Setiap level asosiasi memiliki hak dan kewenangannya sendiri yang tidak boleh diserobot oleh level yang lebih tinggi. Prinsip ini, yang oleh Althusius disebut consociatio symbiotica, adalah cikal bakal langsung dari prinsip subsidiaritas dan federalisme modern.
Meskipun benih-benihnya telah lama bersemi, formulasi eksplisit dan paling berpengaruh dari prinsip subsidiaritas lahir dalam konteks Ajaran Sosial Gereja Katolik (Catholic Social Teaching/CST) pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20.
Di tengah pergolakan Revolusi Industri, pertumbuhan kapitalisme yang eksploitatif, dan ancaman ideologi sosialisme-komunisme, Paus Leo XIII mengeluarkan ensiklik Rerum Novarum (Tentang Perburuhan) pada 15 Mei 1891. Dokumen ini sering dianggap sebagai fondasi dari Ajaran Sosial Gereja modern. Paus Leo XIII dengan tegas membela hak-hak kaum buruh untuk membentuk serikat pekerja, hak atas upah yang adil, dan hak atas kepemilikan pribadi. Ia juga mengkritik keras paham sosialisme yang ingin meniadakan kepemilikan pribadi dan menyerahkan seluruh kontrol ekonomi kepada negara.
Momen yang paling relevan dengan subsidiaritas adalah penegasan Leo XIII bahwa negara tidak boleh menyerap dan meniadakan fungsi dari "masyarakat-masyarakat yang lebih rendah" (societates inferiores), seperti keluarga dan komunitas lokal. Keberadaan entitas-entitas ini mendahului negara, dan negara justru memiliki kewajiban moral untuk menghormati dan melindungi otonomi mereka.
Empat puluh tahun setelah Rerum Novarum, dunia kembali dilanda krisis hebat, yaitu Depresi Besar. Menyaksikan penderitaan massal akibat kegagalan pasar, sekaligus bangkitnya bahaya totalitarianisme negara fasis dan komunis yang memberangus kebebasan individu dan kelompok, Paus Pius XI mengeluarkan ensiklik Quadragesimo Anno (Tentang Rekonstruksi Tata Sosial) pada 15 Mei 1931.
Di sinilah prinsip subsidiaritas mendapatkan rumusannya yang paling klasik, tegas, dan sering dikutip. Pius XI menyatakan:
"Just as it is gravely wrong to take from individuals what they can accomplish by their own initiative and industry and give it to the community, so also it is an injustice and at the same time a grave evil and disturbance of right order to assign to a greater and higher association what lesser and subordinate organizations can do. For every social activity ought of its very nature to furnish help to the members of the body social, and never destroy and absorb them." (Quadragesimo Anno, par. 79)
Terjemahan bebasnya:
"Sama seperti merupakan kesalahan besar untuk mengambil dari individu apa yang dapat mereka selesaikan dengan prakarsa dan usaha mereka sendiri lalu memberikannya kepada komunitas, demikian pula merupakan ketidakadilan, sekaligus kejahatan besar dan gangguan terhadap tatanan yang benar, untuk menugaskan kepada asosiasi yang lebih besar dan lebih tinggi apa yang dapat dilakukan oleh organisasi-organisasi yang lebih kecil dan lebih rendah. Sebab setiap kegiatan sosial pada hakikatnya harus memberikan bantuan kepada anggota-anggota badan sosial, dan tidak pernah menghancurkan atau menyerap mereka."
Rumusan inilah yang menjadi jantung dari seluruh teori subsidiaritas. Secara eksplisit, Paus Pius XI tidak hanya merumuskan prinsip ini sebagai pedoman teknis administrasi, tetapi sebagai prinsip keadilan sosial. Negara atau otoritas yang lebih tinggi memiliki kewajiban positif untuk menghormati otonomi entitas yang lebih kecil, dan intervensi hanya dibenarkan sebagai tindakan membantu (subsidium) ketika entitas yang lebih kecil benar-benar tidak mampu mencapai tujuannya sendiri. Prinsip ini kemudian ditegaskan kembali dalam ensiklik-ensiklik berikutnya, seperti Centesimus Annus (1991) oleh Paus Yohanes Paulus II.
Pasca-Perang Dunia II, prinsip subsidiaritas perlahan-lahan mengalami "sekularisasi". Ia mulai dipisahkan dari akar teologisnya dan diadopsi oleh para ilmuwan politik, ahli hukum tata negara, dan pembuat kebijakan. Prinsip ini dianggap sangat relevan untuk menjawab pertanyaan fundamental dalam merancang bangunan negara, terutama dalam konteks federalisme, desentralisasi, dan integrasi supranasional. Perdebatan tidak lagi berkutat pada tatanan moral ilahi, melainkan pada efektivitas, efisiensi, demokrasi, dan akuntabilitas pemerintahan. Peristiwa paling monumental dalam proses sekularisasi ini adalah adopsi subsidiaritas sebagai prinsip konstitusional dalam hukum Uni Eropa (UE), yang nanti akan kita bahas secara mendalam.
Esensi Teori Subsidiaritas
Setelah menelusuri sejarahnya, kita dapat menyusun definisi kerja yang lebih tajam. Teori Subsidiaritas adalah prinsip pengorganisasian sosial dan politik yang menetapkan bahwa:- Urusan publik harus dikelola oleh otoritas terkecil yang paling dekat dengan warga yang terdampak.
- Otoritas yang lebih tinggi hanya boleh bertindak jika otoritas yang lebih rendah tidak mampu atau tidak efektif dalam mencapai tujuan bersama
- Tindakan oleh otoritas yang lebih tinggi tersebut harus bersifat mendukung atau membantu (subsidium), bukan menggantikan atau menyerap peran dan tanggung jawab otoritas yang lebih rendah secara permanen.
- Setiap tindakan bantuan harus proporsional, artinya tidak boleh melampaui apa yang diperlukan untuk mencapai tujuan yang dimaksud.
- Kompetensi Lokal (Local Competence). Ada pengakuan bahwa entitas yang lebih kecil (individu, keluarga, komunitas, pemerintah daerah) memiliki kapasitas, hak, dan tanggung jawab primer atas urusan yang berskala lokal.
- Justifikasi Intervensi Bersubsidi (Subsidiary Intervention Justification). Setiap tindakan oleh entitas yang lebih tinggi harus memiliki justifikasi yang kuat, yaitu ketidakmampuan entitas yang lebih rendah untuk mencapai tujuan tersebut secara mandiri. Beban pembuktian (burden of proof) terletak pada pihak yang ingin melakukan intervensi dari atas.
- Prinsip Proporsionalitas (Proportionality). Tindakan intervensi tidak boleh berlebihan. Tindakan itu harus sesuai dengan skala dan sifat masalah yang dihadapi, serta tidak boleh membatasi otonomi lokal lebih dari yang diperlukan.
Analogi militer ini sangat membantu untuk memahami esensi prinsip ini. Demikian pula, dalam kehidupan berbangsa, peran pemerintah pusat adalah sebagai subsidium bagi pemerintah daerah dan komunitas lokal. Pemerintah pusat adalah "pasukan cadangan" yang bertugas memastikan bahwa "barisan depan", yaitu individu, keluarga, dan komunitas, dapat berfungsi dengan baik. Ketika barisan depan mampu berjuang sendiri, pasukan cadangan tetap siaga di belakang, tanpa perlu turut campur. Prinsip ini adalah tameng fundamental untuk melindungi kemandirian dari penyeragaman dan dominasi yang tidak perlu.
Untuk pemahaman yang lebih lengkap, subsidiaritas dapat dibagi menjadi dua dimensi: Vertikal dan horizontal. Subsidiaritas Vertikal (Hubungan Hierarkis) adalah dimensi yang paling sering kita bahas. Ia mengatur relasi antara berbagai tingkat pemerintahan (pusat, provinsi, kabupaten/kota, desa) atau antara pemerintah dan komunitas yang lebih kecil. Fokus utamanya adalah pembagian kewenangan secara hierarkis. Prinsip ini menyatakan bahwa wewenang harus didorong sedekat mungkin ke warga. Pemerintah pusat baru bertindak jika pemerintah daerah tidak mampu.
Subsidiaritas Horizontal (Hubungan antara Pemerintah dan Masyarakat Sipil) adalah dimensi yang seringkali terlupakan, tetapi sama pentingnya. Subsidiaritas horizontal mengatur hubungan antara sektor publik (pemerintah) dan sektor privat (warga negara, keluarga, organisasi kemasyarakatan, LSM, dan lain-lain). Prinsip ini menyatakan bahwa tugas-tugas publik tidak boleh secara otomatis menjadi monopoli negara. Jika individu atau kelompok masyarakat sipil mampu menyelenggarakan suatu layanan (misalnya pendidikan, kesehatan, atau pengelolaan lingkungan) dengan baik, maka mereka harus diberi ruang untuk melakukannya. Negara berfungsi sebagai fasilitator dan pendukung, bukan pengambil alih tunggal.
Tabel Analisis Perbandingan Subsidiaritas Vertikal dan Horizontal
Ini adalah titik krusial yang sering disalahpahami. Banyak yang menyamakan subsidiaritas dengan desentralisasi. Padahal, keduanya berbeda secara fundamental. Desentralisasi adalah proses administratif dan politik penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Subsidiaritas adalah prinsip filosofis dan moral yang menjadi fondasi dan justifikasi mengapa desentralisasi itu perlu dilakukan, serta bagaimana idealnya ia berjalan.
Sebuah artikel jurnal dari Publius: The Journal of Federalism dengan tajam mengkritik penyamaan ini. Para penulisnya, Joseph Drew dan Bligh Grant, berargumen bahwa "ketika prinsip ini dilucuti dari fondasi moralnya, ia tidak hanya gagal menyediakan landasan untuk mencapai martabat manusia dan kebaikan bersama, tetapi juga bisa menjadi pertanda krisis fiskal dan disfungsi sosial". Mereka menekankan bahwa "hanya sekadar melakukan desentralisasi gagal menangkap ontologi dan hasil yang diinginkan dari prinsip subsidiaritas".
Desentralisasi tanpa roh subsidiaritas hanya akan menciptakan raja-raja kecil di daerah, pemerintah daerah yang korup dan tidak efisien, tanpa benar-benar memberdayakan masyarakat di akar rumput. Subsidiaritas menuntut agar wewenang tidak berhenti di bupati atau walikota, tetapi terus mengalir ke desa, komunitas, keluarga, dan individu.
Subsidiaritas tidak berdiri sendiri. Dalam Ajaran Sosial Gereja Katolik, ia memiliki pasangan yang tak terpisahkan: Prinsip Solidaritas. Jika subsidiaritas menekankan otonomi dan desentralisasi, solidaritas menekankan persatuan, kesalingterikatan, dan komitmen terhadap kesejahteraan bersama (common good). Keduanya adalah dua sisi mata uang yang sama.
Subsidiaritas tanpa solidaritas bisa merosot menjadi egoisme sektoral, di mana komunitas-komunitas kecil hanya mementingkan diri sendiri dan mengabaikan kebutuhan komunitas lain atau kepentingan nasional. Sebaliknya, solidaritas tanpa subsidiaritas bisa menjadi bencana: ia akan melahirkan negara yang otoriter dan paternalistik, yang atas nama "kepentingan bersama" mematikan semua prakarsa dan kebebasan lokal. Pemerintah pusat akan bertindak seperti "orang tua yang terlalu mengatur," yang justru mematikan tanggung jawab dan kreativitas warganya. Keseimbangan dinamis antara subsidiaritas dan solidaritas inilah yang menjadi kunci terwujudnya keadilan sosial yang sejati, di mana negara hadir untuk membantu yang lemah, tetapi pada saat yang sama memberdayakan semua pihak untuk berdiri di atas kaki sendiri.
Subsidiaritas dalam Politik dan Hukum Modern
Penerapan prinsip subsidiaritas yang paling ambisius dan kompleks di panggung politik modern adalah dalam sistem Uni Eropa (UE). UE adalah entitas politik sui generis, sebuah gabungan unik antara federasi dan organisasi internasional, yang terus bergulat dengan pertanyaan: seberapa banyak kekuasaan yang harus diberikan kepada Brussels (pusat UE) dan seberapa banyak yang harus tetap berada di ibu kota negara-negara anggota?Subsidiaritas diadopsi ke dalam hukum UE sebagai respons terhadap persepsi bahwa Brussel telah menjadi pusat birokrasi yang terlalu mengatur dan menyeragamkan, serta mengambil alih kewenangan yang seharusnya cukup dijalankan oleh negara anggota. Prinsip ini secara resmi dikodifikasikan dalam Pasal 5 Perjanjian tentang Uni Eropa (Treaty on European Union/TEU). Pasal ini menetapkan tiga prinsip yang mengatur kewenangan UE:
- Prinsip Atribusi (Principle of Conferral). UE hanya dapat bertindak dalam batas-batas kewenangan yang secara eksplisit diberikan oleh negara-negara anggota melalui perjanjian. Ini adalah fondasi legalitas UE.
- Prinsip Subsidiaritas. Dalam area-area yang bukan merupakan kewenangan eksklusif UE (yaitu, kewenangan yang dibagi dengan negara anggota), UE hanya akan bertindak "jika dan sejauh tujuan dari tindakan yang diusulkan tidak dapat dicapai secara memadai oleh Negara-negara Anggota, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah dan lokal, tetapi karena skala atau dampak dari tindakan yang diusulkan, lebih baik dicapai di tingkat Uni".
- Prinsip Proporsionalitas. Isi dan bentuk tindakan UE tidak boleh melampaui apa yang diperlukan untuk mencapai tujuan Perjanjian.
Penerapan prinsip ini diperkuat oleh Perjanjian Lisbon pada tahun 2009, yang juga memberikan peran lebih besar kepada parlemen nasional untuk mengawasi dan menolak proposal legislatif UE yang dianggap melanggar subsidiaritas. Mekanisme ini dikenal dengan sebutan "sistem kartu kuning" dan "kartu oranye". Penerapan subsidiaritas di UE bukanlah sekadar hiasan retorika. Terdapat mekanisme kontrol yang berlapis:
Kontrol Politik Ex-Ante (Sebelum Keputusan)
Komisi Eropa, ketika mengusulkan undang-undang baru, wajib membuat "lembar subsidiaritas" yang menjelaskan justifikasi mengapa tindakan di level UE diperlukan. Proposal ini kemudian dikirimkan ke semua parlemen nasional negara anggota. Setiap parlemen nasional dapat memberikan pendapat beralasan yang menyatakan bahwa proposal tersebut melanggar subsidiaritas. Jika jumlah suara yang menolak mencapai ambang batas tertentu, Komisi wajib meninjau ulang proposalnya (kartu kuning) atau bahkan proposal tersebut bisa langsung digugurkan oleh Dewan atau Parlemen Eropa (kartu oranye).
Kontrol Yudisial Ex-Post (Setelah Keputusan)
Mahkamah Eropa (Court of Justice of the European Union/CJEU) memiliki yurisdiksi untuk menguji keabsahan sebuah undang-undang UE yang telah disahkan atas dasar pelanggaran prinsip subsidiaritas. Meskipun Mahkamah cenderung memberikan keleluasaan yang luas kepada lembaga pembuat undang-undang UE dalam interpretasi subsidiaritas, keberadaan kontrol yudisial ini tetaplah penting sebagai benteng terakhir.
Eksperimen Eropa memberikan pelajaran berharga. Pertama, pelaksanaan subsidiaritas bukanlah proses teknis yang netral, melainkan sebuah proses politik yang sangat kental. Kedua, efektivitasnya sangat bergantung pada desain institusional yang cermat dan kesediaan politik dari semua pihak untuk menghormatinya. Pengalaman Eropa menunjukkan bahwa prinsip ini sulit untuk dijalankan secara efektif tanpa adanya mekanisme kontrol yang kuat dan budaya politik yang menghargai otonomi lokal.
Dalam literatur ilmu politik kontemporer, subsidiaritas menjadi konsep kunci dalam teori federalisme dan Pemerintahan Bertingkat (multi-level governance). Federalisme, sebagai sistem pembagian kekuasaan antara pemerintah federal (pusat) dan negara bagian (daerah), secara inheren membutuhkan prinsip untuk menentukan pembagian kewenangan. Subsidiaritas menjadi kandidat terkuat untuk menjawab kebutuhan itu.
Lebih jauh, konsep multi-level governance mengakui bahwa pemerintahan di dunia modern tidak lagi eksklusif menjadi domain aktor negara. Proses kebijakan melibatkan interaksi yang kompleks antara aktor supranasional (seperti UE), pemerintah nasional, pemerintah regional dan lokal, serta aktor non-negara seperti LSM dan korporasi transnasional. Dalam konteks ini, subsidiaritas tidak hanya berbicara tentang hubungan vertikal antar-pemerintah, tetapi juga tentang hubungan horizontal dan jaringan antara berbagai aktor ini, menjadikannya prinsip yang sangat relevan untuk memahami dinamika pemerintahan kontemporer.
Penerapan Subsidiaritas dalam Politik Indonesia
Jika kita meneropong Indonesia, momen paling krusial dalam perjalanan subsidiaritas adalah keruntuhan rezim Orde Baru pada tahun 1998. Selama lebih dari tiga dekade, Indonesia adalah contoh ekstrem dari negara sentralistis. Kekuasaan dan sumber daya ekonomi terpusat secara kuat di Jakarta. Daerah-daerah hanyalah kepanjangan tangan pusat yang hanya bertugas melaksanakan instruksi dari atas. Akibatnya, muncul ketidakpuasan yang mendalam di banyak daerah, disertai rasa ketidakadilan atas eksploitasi sumber daya alam tanpa kesejahteraan yang memadai bagi penduduk lokal.Oleh karena itu, salah satu agenda utama Reformasi adalah melakukan desentralisasi secara besar-besaran, cepat, dan radikal, sebuah proses yang sering dijuluki "big bang" decentralization. Tujuannya jelas: untuk membawa pemerintahan lebih dekat ke rakyat, memutus mata rantai kekuasaan otoriter, menciptakan pemerintahan daerah yang akuntabel, dan yang terpenting, memenuhi hak daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri. Inilah perwujudan semangat subsidiaritas dalam konteks transisi demokrasi Indonesia.
Semangat ini segera mendapatkan landasan hukum yang kokoh. Amandemen Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) menjadi konstitusionalisasi prinsip otonomi yang merupakan cerminan dari subsidiaritas. Pasal 18 ayat (1) menyatakan: "Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang." Lebih lanjut, ayat (2) menegaskan bahwa "Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan."
Berdasarkan landasan konstitusional ini, dibentuklah serangkaian undang-undang. Dimulai dengan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang menjadi titik awal desentralisasi. Undang-undang ini kemudian digantikan oleh UU No. 32 Tahun 2004 yang memperkenalkan Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) secara langsung, sebuah lompatan besar dalam demokratisasi lokal. Hingga kini, kerangka hukum utamanya adalah UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Jika UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 dianggap sebagai "era bulan madu" otonomi daerah, maka UU No. 23/2014 Hadir sebagai antitesisnya. Undang-undang ini dipandang oleh banyak ahli sebagai langkah mundur yang melakukan resentralisasi secara halus dan terselubung. Semangatnya bertentangan dengan prinsip subsidiaritas.
Sejumlah kritik tajam diarahkan pada UU ini. Pertama, UU ini menghilangkan prinsip otonomi sebagai roh, dan menggantinya dengan pengaturan yang sangat rinci dan kaku (rigid) terhadap "urusan konkuren" sebagai fondasi pelaksanaan otonomi daerah. Kedua, undang-undang ini menempatkan provinsi secara lebih dominan sebagai "wakil pemerintah pusat di daerah", yang merupakan perwujudan asas dekonsentrasi, bukan desentralisasi, yang menggerogoti kewenangan kabupaten/kota yang selama ini menjadi ujung tombak pelayanan publik. Salah satu pengamat dengan tajam menyatakan bahwa "sistem pemerintahan daerah di Indonesia tidak lagi menganut sistem otonomi daerah sebagaimana yang dikehendaki oleh Pasal 18 UUD 1945. Namun telah bergeser menyerupai sistem sentralisasi yang diterapkan oleh UU No. 5 Tahun 1974" (Yusdiyanto, dalam Monograf HTN Alm. Armen, hlm. 1). Ketiga, pembagian urusan pemerintahan yang sangat rigid antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota yang dimasukkan dalam lampiran undang-undang malah menimbulkan ketidakjelasan dan potensi konflik kewenangan.
Hal ini menjadi bukti nyata bahwa tarik ulur antara kecenderungan sentralisasi dan semangat desentralisasi masih menjadi isu yang belum tuntas di Indonesia. Di tengah kritik terhadap resentralisasi di tingkat kabupaten/kota, muncul secercah harapan sekaligus pencapaian tertinggi penerapan prinsip subsidiaritas di Indonesia: Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
Jika UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah menyiratkan pesimisme terhadap otonomi, maka UU Desa justru sebaliknya. Undang-undang ini secara eksplisit dan revolusioner menempatkan dua asas sebagai fondasi filosofisnya: asas rekognisi (pengakuan) dan asas subsidiaritas.
Asas Rekognisi
Ini adalah pengakuan dan penghormatan terhadap hak asal-usul, adat istiadat, dan keragaman sistem nilai yang hidup di masyarakat desa. Negara mengakui bahwa desa dan masyarakat adat adalah entitas yang telah ada sebelum Negara Kesatuan Republik Indonesia terbentuk.
Asas Subsidiaritas
Secara spesifik, asas ini diartikan sebagai "penetapan kewenangan berskala lokal dan pengambilan keputusan secara lokal untuk kepentingan masyarakat desa". Ini adalah penerjemahan langsung prinsip subsidiaritas ke dalam konteks Indonesia, yang menempatkan kewenangan di tangan desa sebagai unit pemerintahan paling dekat dengan masyarakat.
Melalui kedua asas ini, Desa yang sebelumnya adalah objek pembangunan yang didikte oleh pusat, kini ditahbiskan menjadi subjek pembangunan yang mandiri. Desa bukan lagi sekadar unit administrasi terbawah dari pemerintah kabupaten, melainkan sebuah entitas self-governing community, masyarakat pemerintahan yang berhak mengatur dan mengurus urusannya sendiri.
UU Desa memberikan empat domain kewenangan kepada Desa: (1) penyelenggaraan pemerintahan desa, (2) pelaksanaan pembangunan desa, (3) pembinaan kemasyarakatan, dan (4) pemberdayaan masyarakat desa. Ini adalah manifestasi yuridis yang kuat dari prinsip subsidiaritas.
Namun, jurang antara idealisme undang-undang dan realitas di lapangan seringkali sangat lebar. Sebuah penelitian yang dilakukan di Kalurahan Sumbermulyo, Bambanglipuro, Bantul, Yogyakarta, dengan tajam mengungkap fenomena "disfungsi prinsip rekognisi dan subsidiaritas dalam penggunaan Dana Desa" (Puspitasari et al., 2024, hlm. 37-54).
Penelitian ini menemukan bahwa intervensi pemerintah pusat dan supra-desa justru semakin meningkat dan melemahkan otonomi desa. Puncaknya adalah penerbitan Peraturan Presiden (Perpres) No. 104 Tahun 2021, khususnya Pasal 5 ayat (4) yang memerintahkan penyaluran Dana Desa dengan syarat dan prioritas penggunaan yang ketat. Pemerintah pusat, bukannya membantu (subsidium), malah mengambil alih kendali perencanaan dan penganggaran desa. Akibatnya, desa tak lagi merdeka untuk memutuskan prioritas pembangunannya sendiri. Musyawarah Desa (MusDes) sebagai forum pengambilan keputusan lokal pun kehilangan sebagian besar maknanya, karena keputusan telah "diatur" dari Jakarta.
Tabel Studi Kasus Disfungsi Subsidiaritas
Penerapan subsdiaritas yang cerdas tidak selalu berarti menyerahkan kewenangan dengan ukuran dan bentuk yang sama kepada semua daerah. Di sinilah konsep desentralisasi asimetris menemukan relevansinya. Desentralisasi asimetris adalah pemberian kewenangan, lembaga, dan keuangan yang berbeda kepada daerah-daerah tertentu karena alasan-alasan khusus seperti sejarah, sosiokultural, atau pertimbangan politik.
Indonesia mengakui kekhususan ini. Daerah seperti Aceh, Papua, DKI Jakarta, dan Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) diberikan status otonomi khusus yang berbeda dengan daerah otonom pada umumnya. Di Aceh, misalnya, otonomi khusus lahir sebagai bagian dari perjanjian damai Helsinki untuk mengakhiri konflik bersenjata. Di Papua, otonomi khusus adalah upaya untuk mengakomodasi aspirasi penduduk asli Papua dan mempercepat pembangunan yang adil. Di Yogyakarta, keistimewaan diberikan sebagai penghormatan atas sejarah perjuangan kemerdekaan dan peran instrumental Kesultanan dan Kadipaten Pakualaman.
Pendekatan asimetris ini adalah contoh konkret dari penerapan prinsip subsidiaritas yang fleksibel dan kontekstual. Alih-alih menyeragamkan semua daerah dalam satu cetakan, negara mengakui bahwa "kompetensi" dan "kebutuhan" setiap daerah itu berbeda. Untuk daerah dengan kapasitas tertentu atau sejarah politik yang unik, penyerahan kewenangan yang lebih besar dari pola umum merupakan wujud pengakuan atas hak mereka untuk mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan karakter khas mereka. Prof. Yusri Munaf, dalam analisisnya tentang pemerintahan terendah, juga menekankan bahwa pendekatan rekognisi dan subsidiaritas adalah kunci untuk memberi ruang bagi keunikan dan kebutuhan spesifik setiap entitas.
Idealisme dan Realitas
Setelah melihat pemaparan di atas, jelas bahwa perjalanan subsidiaritas di Indonesia bukanlah jalan lurus tanpa hambatan. Ada ketegangan konstan antara idealisme normatif dan realitas politik. Bagian ini akan mengupas beberapa paradoks dan tantangan tersebut.Seperti yang ditunjukkan oleh studi kasus Desa Sumbermulyo dan munculnya UU No. 23/2014, Indonesia masih berjuang melawan fenomena yang bisa kita sebut "paradoks sentralisasi di alam otonomi". Secara konstitusional dan melalui UU Desa, kita menganut otonomi luas yang berlandaskan subsidiaritas. Namun dalam praktiknya, berbagai kebijakan di level nasional justru menunjukkan ketidakpercayaan (distrust) kepada daerah dan desa. Pusat cenderung menggunakan instrumen fiskal (seperti Dana Desa dengan pagu penggunaan) untuk mendikte prioritas lokal.
Tindakan yang mengatasnamakan "bantuan" atau "percepatan pembangunan" ini justru bertentangan dengan inti subsidiaritas. Intervensi pusat berubah dari subsidium (bantuan cadangan) menjadi dominasi langsung yang meniadakan ruang deliberasi dan adaptasi lokal. Ini adalah tantangan paling serius: bagaimana membangun budaya politik dan birokrasi yang benar-benar percaya pada kemampuan entitas yang lebih rendah untuk memutuskan apa yang terbaik bagi dirinya sendiri.
Tantangan klasik lainnya adalah ketimpangan kapasitas antar-daerah. Kritik sering muncul, "apakah semua desa dan daerah benar-benar kompeten untuk mengelola otonomi yang luas?" Ini adalah pertanyaan yang valid. Banyak desa dan daerah otonom baru memiliki Sumber Daya Manusia (SDM) yang terbatas, baik dari segi kualitas aparatur maupun ketersediaan data untuk perencanaan yang baik. Kemampuan fiskal pun sangat timpang; sebagian besar daerah masih sangat bergantung pada dana transfer dari pusat.
Di sinilah prinsip solidaritas harus mengambil peran. Ketidakmampuan daerah bukanlah alasan bagi pusat untuk mengambil alih secara permanen, melainkan kewajiban bagi pusat untuk memperkuat kapasitas daerah tersebut melalui pembinaan, asistensi teknis, dan dukungan fiskal yang tepat sasaran. Lagi-lagi, sifat bantuan haruslah bersubsidi (membantu) dan proporsional, dengan tujuan akhir memandirikan daerah, bukan menciptakan ketergantungan abadi. Desentralisasi asimetris, sebagaimana dibahas sebelumnya, bisa menjadi solusi yang lebih adil dalam menghadapi ketimpangan kapasitas ini, "dengan pendekatan asimetris, kewenangan yang diserahkan adalah urusan yang sesuai kemampuan daerah. Apakah itu kemampuan keuangan atau kesiapan SDM-nya".
Sebuah kritik yang lebih filosofis datang dari akademisi seperti Dominic Burbidge dari University of Oxford. Ia memperingatkan bahwa subsidiariatas seringkali disalahpahami sebagai prinsip yang netral secara politik dan bisa diterapkan secara teknokratis. Burbidge berargumen bahwa ada kontradiksi esensial: "Di satu sisi, subsidiaritas menyerukan kemampuan badan-badan lokal untuk terlibat dalam pengambilan keputusan mereka sendiri; di sisi lain, subsidiaritas menggunakan meta-penjelasan untuk tingkat kewenangan pengambilan keputusan yang tepat". Pertanyaannya: Siapa yang menentukan bahwa sebuah daerah "mampu" atau "tidak mampu"?
Jika penilaian kemampuan ini dilakukan oleh pusat tanpa melibatkan partisipasi demokratis yang sejati dari daerah, maka subsidiaritas hanya menjadi alat kontrol yang canggih. Proses demokrasi yang sesungguhnya harus bersandar pada perdebatan dan konsensus politik, bukan pada kriteria teknokratis yang kaku. Pembangunan partisipatif yang sejati membutuhkan pengakuan bahwa kapasitas politik adalah hak yang harus dijalankan, bukan barang yang harus diverifikasi kelayakannya oleh otoritas pusat. Pengalaman di Kenya dan Ethiopia, yang dibandingkan oleh Burbidge, menunjukkan bahwa desentralisasi yang serupa secara permukaan bisa memiliki niat dan hasil yang sangat berbeda, membuktikan bahwa prinsip ini tidak pernah bersifat netral.
Penutup
Perjalanan Teori Subsidiaritas, dari perenungan filsuf Yunani kuno, formulasi teologis di era Depresi Besar, hingga menjadi mesin penggerak desentralisasi di Indonesia kontemporer, menunjukkan daya tarik universalnya. Prinsip ini menawarkan jawaban yang elegan dan bermartabat atas pertanyaan purba tentang di mana kekuasaan seharusnya diletakkan.Untuk konteks Indonesia, subsidiaritas bukanlah barang asing. Ia telah disemai dalam Pasal 18 UUD 1945, dan telah mekar dengan indah dalam UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa melalui asas rekognisi dan subsidiaritas. Pencapaian ini sangat besar dan patut dirayakan. Namun, mekarnya bunga itu tidak boleh membuat kita terlena akan badai yang mengancam. Resentralisasi halus di tingkat kabupaten/kota melalui UU No. 23/2014, intervensi supra-desa yang melampaui batas, dan godaan abadi pusat untuk mendikte dengan alasan efisiensi, adalah bukti bahwa roh subsidiaritas belum sepenuhnya meresap dalam praktik bernegara kita.
Memperkuat subsidiaritas berarti memperkuat demokrasi substantif kita. Ia menuntut sebuah transformasi mendasar dalam cara pandang: dari melihat desa dan daerah sebagai "bawahan" menjadi melihat mereka sebagai "mitra" yang setara dan berdaulat dalam batas wewenangnya. Ia menuntut kita untuk merayakan keberagaman solusi lokal sebagai kekayaan, bukan sebagai masalah yang harus diseragamkan.
Seperti yang diingatkan oleh Paus Pius XI hampir seabad lalu, mengambil dari individu atau komunitas yang lebih kecil apa yang dapat mereka lakukan sendiri adalah sebuah ketidakadilan besar. Tugas kita sekarang adalah memastikan bahwa prinsip itu bukan sekadar pemanis di dalam teks undang-undang, melainkan menjadi napas bagi setiap kebijakan dan denyut nadi bagi kehidupan berbangsa kita. Saat desa-desa kuat dan berdaya, di sanalah Indonesia yang sejati berdiri kokoh.
Referensi
Aroney, N. (2024). Subsidiarity: European lessons for Australia's federal balance. Federal Law Review, Advance online publication. https://doi.org/10.1177/0067205X251318379Bradley, G. V., & Brugger, E. C. (2019). Quadragesimo anno (1931). Dalam Catholic Social Teaching: A Volume of Scholarly Essays (hlm. 90–107). Cambridge University Press.
Consolidated version of the Treaty on European Union, Article 5. Official Journal of the European Union, C 202, 7.6.2016. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12016M005
Drew, J., & Grant, B. (2017). Subsidiarity: More than a principle of decentralization, a view from local government. Publius: The Journal of Federalism, 47(4), 522–545. https://doi.org/10.1093/publius/pjx039
Hariri, A. (2019). Eksistensi pemerintahan desa ditinjau dari perspektif asas subsidiaritas dalam Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa. Jurnal Legality, UMM. https://repository.um-surabaya.ac.id/id/eprint/3122/
Munaf, Y. (2020, 25 Juni). Webinar Internationar UIR, Prof Yusri Munaf: Peran desa telah bergeser dari objek menjadi subjek pembanguna. Universitas Islam Riau. https://uir.ac.id/webinar-internationar-uir-prof-yusri-munaf-peran-desa-telah-bergeser-dari-objek-menjadi-subjek-pembanguna/
Puspitasari, C., Tyas, B. H. S., Winarti, S. E., & Raharjo, T. P. (2024). Disfunction of recognition and subsidiarity: Usage of Dana Desa. GOVERNABILITAS (Jurnal Ilmu Pemerintahan Semesta), 5(1), 37–54. https://doi.org/10.47431/governabilitas.v5i1.403
Schout, A. (2024, 28 Agustus). EU subsidiarity as an antidote to centralization and inefficiency. TEPSA. https://tepsa.eu/analysis/eu-subsidiarity-as-an-antidote-to-centralization-and-inefficiency-by-adriaan-schout/
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 18 hasil amandemen.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa.
Wijayanti, S. N. (2017). Hubungan antara pusat dan daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014. Jurnal Media Hukum, 24(1). https://doi.org/10.18196/jmh.2017.0087.001
Yusdiyanto. (tanpa tahun). Mentari Otonomi Daerah Telah Redup: Refleksi Lahirnya UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintah Daerah [Monograf]. AURA CV. Anugrah Utama Raharja, Fakultas Hukum Universitas Lampung. http://repository.lppm.unila.ac.id/12608/
https://orcid.org/0000-0002-1420-4288
0 Komentar
Silakan tulis komentar Anda.