Teori Two-Level Games Robert D. Putnam untuk Mahasiswa dan Umum

Bayangkan seorang diplomat duduk di meja perundingan yang megah di Jenewa. Ia berhadapan dengan perwakilan negara-negara besar dunia, membahas kesepakatan perdamaian, perang dagang, atau krisis iklim. Ia ditemani oleh staf ahli, penerjemah, dan setumpuk dokumen tebal berisi data-data teknis.

Di benak diplomat itu, yang terlintas seharusnya soal-soal strategi tawar-menawar, konsesi-konsesi ekonomis, atau pasal-pasal teknis perjanjian. Namun kenyataannya, yang membuatnya tidak bisa tidur di malam hari adalah pertanyaan yang jauh lebih personal dan domestik: Akankah parlemen di ibu kota meratifikasi perjanjian yang ia tanda tangani? Akankah editorial koran nasional menyebutnya "pahlawan" atau justru "pengkhianat"? Akankah petani kedelai di desa terpencil yang memilihnya pada pemilu lalu akan terus mendukungnya?

Disadari atau tidak, diplomat itu sedang memainkan apa yang oleh Robert D. Putnam, seorang ilmuwan politik dari Universitas Harvard, disebut sebagai "two-level games" atau permainan dua tingkat (Putnam, 1988, hlm. 433-434). Di Tingkat I, ia bermain di papan catur internasional, bernegosiasi dengan diplomat asing. Namun di saat yang sama, di Tingkat II, ia juga bermain di papan catur domestik, bernegosiasi dengan parlemen, partai politik, kelompok kepentingan, media, dan opini publik di dalam negerinya sendiri. Setiap langkah di satu papan berpotensi menimbulkan konsekuensi di papan lainnya.

Jika Anda merasa bahwa artikel telalu panjang untuk dibaca secara online,
maka silakan Unduh PDF-nya di sini.

Konsep two-level games, yang pertama kali diperkenalkan oleh Putnam dalam artikelnya yang kini menjadi klasik, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games" di jurnal International Organization pada musim panas 1988, merevolusi cara kita memahami hubungan internasional. Artikel ini, yang sebenarnya merupakan pengembangan dari analisis Putnam terhadap Konferensi Tingkat Tinggi (KTT) Tujuh Negara (G-7), menawarkan kerangka teoretis yang elegan untuk memahami interaksi yang rumit antara politik domestik dan politik internasional, sesuatu yang oleh Putnam sendiri digambarkan sebagai "entangled" (terjerat) secara tak terpisahkan (Putnam, 1988, hlm. 427).

Esai ini hadir untuk mengajak Anda menyelami teori brilian ini secara mendalam, namun dengan bahasa yang mudah dicerna. Kita tidak hanya akan memahami "apa" dan "bagaimana" two-level games, tetapi juga "mengapa" konsep ini tetap relevan, lebih dari tiga dekade sejak pertama kali diterbitkan, untuk menjelaskan berbagai fenomena kontemporer: Mulai dari drama Brexit, negosiasi nuklir Iran, perang dagang AS-Tiongkok, hingga tarik-ulur kerja sama lingkungan hidup di Asia Tenggara.

Dalam perjalanan intelektual ini, kita akan menggunakan sumber-sumber primer dari karya-karya Putnam sendiri, terutama artikel seminalnya di International Organization (1988) dan buku lanjutannya yang sangat berpengaruh, Double-Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics (1993), yang disunting bersama Peter B. Evans dan Harold K. Jacobson. Mari kita mulai permainan dua tingkat ini.

Robert D. Putnam

Sebelum mendalami teorinya, penting untuk mengenal sosok di baliknya. Robert David Putnam lahir pada tahun 1941 di Rochester, New York. Ia menyelesaikan pendidikan sarjananya di Swarthmore College, kemudian meraih gelar master dari Balliol College, Oxford, dan akhirnya doktor dari Universitas Yale. Namun, menyebut Putnam hanya sebagai "ilmuwan politik" tidaklah cukup. Ia adalah seorang polymath dalam ilmu sosial: Pemikirannya merentang dari studi tentang elite politik, modal sosial (social capital), hingga teori permainan dalam hubungan internasional.

Buku monumentalnya, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (2000), mungkin adalah karya Putnam yang paling dikenal publik yakni sebuah studi tentang merosotnya modal sosial di Amerika Serikat. Namun, di kalangan studi hubungan internasional, namanya lebih identik dengan dua kata: Two-level games. Sebelum artikel 1988-nya, studi hubungan internasional cenderung terpolarisasi antara dua mazhab besar: Realisme yang melihat negara sebagai aktor tunggal (unitary actor) yang hanya peduli pada kekuasaan dan keamanan, dan liberalisme/pluralisme yang menekankan peran aktor domestik dan transnasional. Masing-masing melihat realitas dari satu sisi koin. Realisme unggul dalam menjelaskan politik internasional namun mengabaikan dinamika domestik; liberalisme peka terhadap aktor domestik tetapi seringkali kurang memberikan kerangka yang koheren untuk menjelaskan output di tingkat internasional. Putnam datang untuk menyatukan keduanya.

Konferensi Tingkat Tinggi Bonn 1978

Artikel Putnam tahun 1988 bukanlah produk dari lamunan teoretis semata. Ia lahir dari pengamatan empiris. Putnam terlibat dalam proyek penelitian mengenai KTT tujuh negara industri maju (G-7, yang saat itu masih beranggotakan tujuh negara: AS, Jepang, Jerman, Inggris, Prancis, Italia, dan Kanada). Salah satu KTT yang paling menarik perhatiannya adalah KTT Bonn tahun 1978.

Dalam KTT tersebut, terjadi sebuah kesepakatan yang oleh Putnam disebut sebagai "pertukaran klasik" (classic trade-off): Jerman setuju untuk menstimulus ekonominya guna mendorong pertumbuhan global, sementara AS setuju untuk mengurangi subsidi minyak domestik demi menurunkan konsumsi energi dan impor minyak (Putnam, 1988, hlm. 428-429). Apa yang membuat kesepakatan ini begitu menarik bagi Putnam adalah bahwa masing-masing pemimpin yakni Kanselir Helmut Schmidt dari Jerman dan Presiden Jimmy Carter dari AS, pada dasarnya menggunakan kesepakatan internasional tersebut untuk mengatasi hambatan politik domestik yang selama ini memblokir kebijakan yang mereka inginkan. Schmidt ingin stimulus ekonomi, tetapi koalisi di dalam negerinya menentang. Carter ingin mengurangi subsidi minyak, tetapi Kongres menolaknya. Dengan mengemasnya sebagai "kesepakatan internasional," kedua pemimpin itu berhasil menciptakan momentum politik yang memaksa aktor domestik untuk mendukung kebijakan yang sebelumnya mereka tolak. Inilah cikal bakal konsep two-level games (Putnam, 1988, hlm. 428-431).

Dari pengalaman Bonn inilah, serta dari KTT-KTT G-7 lainnya, Putnam mengembangkan model yang lebih umum. Ia menyadari bahwa para pemimpin nasional tidak hanya sekadar "bernegosiasi" dengan negara lain; mereka secara simultan juga bernegosiasi dengan konstituen domestik mereka sendiri. "The politics of many international negotiations can usefully be conceived as a two-level game," tulisnya (Putnam, 1988, hlm. 434). Politik dari banyak negosiasi internasional secara bermanfaat dapat dipahami sebagai permainan dua tingkat.

Metafora Papan Catur Dua Tingkat

Putnam menawarkan metafora yang sederhana, tetapi brilian. Bayangkanlah sebuah meja negosiasi. Di atas meja itu, duduk para diplomat dan kepala negara yang sedang merundingkan sebuah perjanjian internasional. Itulah Tingkat I (Level I): Arena tawar-menawar internasional antara para negosiator yang berusaha mencapai sebuah kesepakatan tentatif (Putnam, 1988, hlm. 436).

Namun, di bawah meja itu, atau lebih tepatnya, di belakang masing-masing negosiator, terdapat arena lain yang tidak kalah pentingnya: Tingkat II (Level II). Ini adalah arena domestik, di mana konstituen (parlemen, partai politik, kelompok kepentingan bisnis, serikat buruh, media, opini publik) harus meratifikasi, menyetujui, atau setidaknya menerima kesepakatan yang telah dirundingkan di Tingkat I.
Inilah inti dari model Putnam:

"At the national level, domestic groups pursue their interests by pressuring the government to adopt favorable policies, and politicians seek power by constructing coalitions among those groups. At the international level, national governments seek to maximize their own ability to satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign developments" (Putnam, 1988, hlm. 434).

Artinya:

"Di tingkat nasional, kelompok-kelompok domestik mengejar kepentingan mereka dengan menekan pemerintah agar mengadopsi kebijakan yang menguntungkan, sementara para politisi memburu kekuasaan dengan merangkul kelompok-kelompok itu ke dalam koalisi. Di tingkat internasional, masing-masing pemerintah berupaya memaksimalkan kemampuan mereka sendiri untuk memuaskan tekanan domestik, seraya meminimalkan dampak merugikan dari perkembangan-perkembangan di luar negeri."

Tidak ada satu pun dari kedua tingkat ini yang bisa dipahami secara terpisah. Keduanya berjalan secara simultan dan saling memengaruhi.

Kunci untuk memahami model ini adalah konsep ratifikasi. Putnam menggunakan istilah "ratifikasi" secara longgar, tidak hanya merujuk pada ratifikasi formal oleh parlemen sebagaimana diatur dalam konstitusi, tetapi juga mencakup ratifikasi informal oleh berbagai aktor domestik. Ini adalah poin penting. Dalam sistem parlementer dengan mayoritas yang solid, ratifikasi formal mungkin mudah. Namun, ratifikasi informal mulai dari serikat buruh yang mengancam mogok, dari asosiasi pengusaha yang mengancam menarik investasi, dari pemilih yang mengancam tidak memilih lagi, bisa jadi jauh lebih menentukan (Putnam, 1988, hlm. 436-437).

Pahre (2003) kemudian mempertegas perbedaan antara ratifikasi formal dan informal ini. Ratifikasi informal, menurutnya, dapat dipahami sebagai situasi di mana pemerintah harus membayar "biaya audiens" (audience costs) ketika membuat kesepakatan internasional yang tidak populer. Dalam situasi seperti itu, pemerintah harus merespons opini publik secara terus-menerus, yang menghadirkan kendala yang sangat berbeda dari situasi ketika pemerintah hanya perlu mendapatkan persetujuan formal dari legislatif (Pahre, 2003, hlm. 11-12).

Konsep "Win-Set"

Jika ada satu kata kunci yang harus diingat dari seluruh teori two-level games, kata itu adalah "win-set." Secara definisi, win-set adalah kumpulan dari semua kesepakatan potensial di Tingkat I yang mungkin dapat diratifikasi, memenangkan suara mayoritas yang diperlukan, di Tingkat II (Putnam, 1988, hlm. 437). Dengan kata lain, win-set adalah "zona penerimaan" (zone of acceptance) dari konstituen domestik (Putnam, 1988, hlm. 439).

Win-set inilah yang menjadi jantung dari seluruh model. Negosiasi internasional hanya akan berhasil jika terdapat tumpang-tindih (overlap) antara win-set dari negara-negara yang terlibat dalam negosiasi. Jika win-set Amerika Serikat (semua kesepakatan yang dapat diterima oleh Kongres dan konstituen AS) tidak tumpang-tindih dengan win-set Tiongkok (semua kesepakatan yang dapat diterima oleh Politbiro dan konstituen Tiongkok), maka tidak akan ada kesepakatan yang mungkin tercapai. Perjanjian hanya mungkin terjadi jika area abu-abu tempat kedua win-set bertemu cukup lebar untuk menampung sebuah kesepakatan.

Secara visual, bayangkanlah dua buah lingkaran. Masing-masing lingkaran mewakili win-set dari satu negara. Jika kedua lingkaran itu saling berjauhan, tidak ada kesepakatan. Jika keduanya saling tumpang-tindih, maka kesepakatan mungkin terjadi di area tumpang-tindih itu. Semakin besar win-set domestik, semakin besar kemungkinan ia tumpang-tindih dengan win-set negara lain, dan semakin besar pula kemungkinan tercapainya kesepakatan internasional (Putnam, 1988, hlm. 438).

 
Namun, ini bukan tanpa paradoks. Win-set yang besar memang memudahkan tercapainya kesepakatan internasional, tetapi ia juga membuat posisi tawar negara menjadi lebih lemah, karena negosiator dari negara lain tahu bahwa negara tersebut bersedia menerima banyak hal. Sebaliknya, win-set yang kecil memperkuat posisi tawar, karena negosiator bisa berkata, "Saya ingin menyetujui usulan Anda, tetapi konstituen saya tidak akan pernah menerimanya." Inilah paradoks yang oleh Putnam disebut sebagai "paradoks kekuatan-negosiator" (paradox of negotiator strength) (Putnam, 1988, hlm. 440).

Dalam studi kasus negosiasi pertanian Putaran Uruguay (Uruguay Round) antara Amerika Serikat dan Komunitas Eropa, misalnya, para peneliti menemukan bahwa win-set yang tidak pasti di Komunitas Eropa, karena reformasi Kebijakan Pertanian Bersama (Common Agricultural Policy/CAP) belum terealisasi saat itu, menjadi penyebab utama kebuntuan dalam konferensi Desember 1990 di Brussel. Namun, pada akhir tahun 1992, setelah reformasi CAP mulai berjalan, perluasan win-set di kedua belah pihak memungkinkan tercapainya perjanjian pertanian AS-Komunitas Eropa yang dikenal sebagai Blair House Agreement (Uruguay Round Agricultural Negotiations, 1994, hlm. 117-118).

Determinan Win-Set

Putnam mengidentifikasi tiga kelompok faktor utama yang menentukan ukuran win-set:

1. Preferensi dan Koalisi di Tingkat II. Ini adalah faktor paling mendasar. Bagaimana preferensi konstituen domestik? Apakah mereka terpolarisasi atau homogen? Apakah biaya dan manfaat dari sebuah perjanjian internasional terkonsentrasi pada kelompok tertentu atau tersebar secara luas? Apakah kelompok yang diuntungkan dan dirugikan terorganisir dengan baik secara politik? Semakin homogen preferensi domestik, semakin besar win-set. Semakin terpolarisasi, semakin kecil win-set. Semakin terorganisir kelompok kepentingan yang menentang, semakin kecil win-set (Putnam, 1988, hlm. 442-448).
2. Institusi Politik di Tingkat II. Ini adalah aturan main formal di dalam negeri. Apakah sistemnya presidensial atau parlementer? Apakah ada pemisahan kekuasaan yang ketat? Apakah ratifikasi memerlukan mayoritas sederhana, mayoritas dua pertiga, atau bahkan referendum? Apakah lembaga legislatif kuat atau lemah? Secara umum, semakin banyak titik veto (veto points) dalam sistem politik domestik, semakin kecil win-set. Semakin besar kekuasaan eksekutif untuk meratifikasi perjanjian secara mandiri, semakin besar win-set (Putnam, 1988, hlm. 448-450).
3. Strategi Negosiator di Tingkat I. Negosiator di Tingkat I bukanlah penerima pasif dari preferensi domestik. Mereka dapat menggunakan berbagai strategi untuk memanipulasi ukuran win-set, baik win-set mereka sendiri maupun win-set negara lain. Mereka dapat menggunakan side payments (pembayaran sampingan) untuk "membeli" dukungan dari kelompok yang menentang. Mereka dapat membangun koalisi dengan kelompok domestik yang diuntungkan oleh perjanjian. Mereka dapat menggunakan strategi "tangan terikat" (tying hands), menunjukkan bahwa tangan mereka terikat oleh konstituen domestik, untuk memperkuat posisi tawar. Atau mereka dapat menggunakan strategi "pemotongan kendur" (cutting slack), meyakinkan konstituen domestik untuk memberikan mereka ruang gerak yang lebih luas (Putnam, 1988, hlm. 450-454).

Kekuasaan dan Paradoks

Salah satu kontribusi Putnam yang paling provokatif dan orisinal adalah argumennya tentang paradoks kekuasaan dalam negosiasi dua tingkat. Secara intuitif, kita mungkin berpikir bahwa seorang negosiator yang "kuat" di dalam negeri, yang memiliki dukungan politik yang solid, mayoritas parlemen yang besar, dan oposisi yang terpecah-belah, akan menjadi negosiator yang tangguh di tingkat internasional. Ia bisa menawarkan konsesi, membuat kesepakatan, dan pulang dengan kemenangan. Namun, justru sebaliknya, Putnam berargumen bahwa dalam banyak kasus, "kelemahan domestik" bisa menjadi sumber kekuatan tawar-menawar internasional yang signifikan.

Penjelasannya sederhana: Seorang negosiator yang tangannya benar-benar terikat oleh konstituen domestiknya, ia benar-benar tidak bisa menerima kesepakatan tertentu karena parlemennya akan menolaknya, memiliki kredibilitas yang tinggi untuk mengatakan "tidak." Ketika ia berkata kepada negosiator asing, "Saya mengerti posisi Anda, dan secara pribadi saya setuju, tetapi rakyat/Kongres/partai saya tidak akan pernah menerima ini," pernyataan itu memiliki bobot. Negosiator asing, jika ia menginginkan kesepakatan, tidak punya pilihan selain menyesuaikan tawarannya agar masuk ke dalam win-set yang sempit itu. Inilah yang disebut oleh Putnam sebagai "the paradoxical fact that institutional arrangements which increase the bargaining power of the negotiator may reduce the chances of reaching an agreement" (Putnam, 1988, hlm. 440).

Thomas Schelling, peraih Nobel Ekonomi, jauh sebelumnya telah mengisyaratkan fenomena ini dalam konteks yang berbeda. Dalam The Strategy of Conflict (1960), Schelling berargumen bahwa dalam tawar-menawar, kemampuan untuk mengikat diri sendiri secara kredibel pada sebuah posisi dapat menjadi sumber kekuatan yang sesungguhnya. Putnam membawa wawasan ini ke dalam konteks negosiasi internasional, "Tangan yang terikat" oleh politik domestik bisa menjadi pedang bermata dua, ia bisa menggagalkan kesepakatan karena terlalu kaku, tetapi ia juga bisa memaksa pihak lain untuk memberikan konsesi yang lebih besar (Putnam, 1988, hlm. 440-441).

Contoh Klasik

Ironisnya, dalam artikelnya Putnam juga menunjukkan bahwa strategi "tangan terikat" tidak selalu berhasil. Presiden Jimmy Carter, dalam KTT Bonn 1978 yang menjadi inspirasi Putnam, justru berada dalam posisi yang sebaliknya. Carter, yang populer secara domestik dan memiliki mayoritas Demokrat di Kongres, seharusnya memiliki tangan yang bebas. Namun, justru karena ia dipersepsikan memiliki tangan yang bebas, ia tidak bisa menggunakan "kartu veto domestik" untuk menolak tuntutan dari Kanselir Jerman Helmut Schmidt. Akibatnya, Carter harus memberikan konsesi yang lebih besar (Putnam, 1988, hlm. 429-430).

Kontras ini menunjukkan nuansa penting. "Tangan terikat" hanya efektif jika ia kredibel. Jika negosiator asing percaya bahwa Anda bisa memaksa konstituen Anda untuk menerima kesepakatan jika Anda benar-benar mau, maka ancaman "tangan terikat" akan kehilangan tuahnya. Di sinilah pentingnya komitmen yang tidak dapat ditarik kembali (irreversible commitment). Semakin sulit bagi seorang negosiator untuk melepaskan diri dari ikatan domestiknya, semakin efektif posisi tawarnya (Putnam, 1988, hlm. 452-453).

Strategi Negosiator

Putnam mengidentifikasi dua strategi utama yang dapat digunakan oleh chief negotiator (kepala negosiator). Pertama, "tying hands" (mengikat tangan): Negosiator secara sengaja menciptakan atau menekankan kendala domestik untuk membatasi ruang geraknya sendiri dan dengan demikian memperkuat posisi tawarnya. Ia mungkin mengatakan di hadapan publik, "Kami tidak akan pernah menerima kesepakatan yang tidak mencakup X," dengan demikian mengikat tangannya sendiri dan membuatnya mustahil untuk mundur tanpa kehilangan muka, dan dengan demikian memaksa negosiator lawan untuk menerima X. Kedua, "cutting slack" (memperlonggar tali): Negosiator berusaha memperbesar win-set-nya (atau win-set negara lain) untuk memungkinkan tercapainya kesepakatan. Ini bisa dilakukan melalui side payments (kompensasi finansial atau konsesi di bidang lain), melalui persuasi (meyakinkan konstituen bahwa kesepakatan ini adalah kepentingan nasional), atau melalui strategi "pengemasan ulang" (re-packaging) kesepakatan agar lebih menarik bagi konstituen domestik (Putnam, 1988, hlm. 450-454).

Side payments adalah instrumen yang sangat penting dalam konteks ini. Bayangkan negosiasi perdagangan bebas. Kelompok petani di negara A mungkin akan dirugikan oleh masuknya produk pertanian murah dari negara B. Akibatnya, mereka menentang perjanjian dan memperkecil win-set negara A. Negosiator dapat mengatasi ini dengan menawarkan side payment: Subsidi pemerintah untuk petani, program pelatihan ulang, atau akses pasar yang lebih besar untuk produk ekspor unggulan mereka ke negara B. Dengan "membeli" dukungan kelompok yang menentang, negosiator memperbesar win-set dan memungkinkan tercapainya kesepakatan (Putnam, 1988, hlm. 451).

Teori Diuji dalam Berbagai Kasus

Artikel Putnam tahun 1988 lebih banyak berfungsi sebagai manifesto teoretis, ia menawarkan kerangka berpikir, bukan pengujian empiris yang komprehensif. Untuk itu, Putnam bersama Peter B. Evans dan Harold K. Jacobson menyunting buku Double-Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics pada tahun 1993. Buku ini adalah jawaban atas pertanyaan yang menggantung: Apakah teori two-level games benar-benar bekerja ketika dihadapkan pada kompleksitas dunia nyata?

Volume ini mengumpulkan sebelas studi kasus yang ditulis oleh berbagai pakar, mencakup isu-isu yang sangat beragam: Keamanan nasional, hak asasi manusia, perdagangan, dan kebijakan ekonomi. Dari negosiasi pengendalian senjata antara AS dan Uni Soviet, perundingan utang Amerika Latin, hingga kebijakan minyak di Timur Tengah. Dalam bab pengantarnya, Evans, Jacobson, dan Putnam (1993) menegaskan bahwa tujuannya bukan untuk "menguji" teori dalam arti sempit, tetapi untuk menggunakannya sebagai kerangka untuk menghasilkan wawasan empiris yang kaya tentang bagaimana politik domestik dan internasional saling terkait (Evans, Jacobson, & Putnam, 1993, hlm. 1-20).

Buku ini menjadi bacaan wajib bagi mahasiswa hubungan internasional. Seperti yang ditulis dalam resensi Foreign Affairs, "This dense volume sees international negotiations as, in Robert Putnam's phrase, a two-level game in which the negotiators make deals simultaneously with foreign and domestic players" (Foreign Affairs, 1994, hlm. 178). Sejak publikasi Double-Edged Diplomacy, teori two-level games telah menjadi salah satu pendekatan yang paling banyak digunakan dalam studi negosiasi internasional.

Mari kita telaah beberapa studi kasus yang telah menjadi bukti empiris bagi kekuatan (juga keterbatasan) teori two-level games.

Perundingan Pertanian Putaran Uruguay (GATT)

Seperti telah disinggung sebelumnya, negosiasi Putaran Uruguay (Uruguay Round) dari General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) antara Amerika Serikat dan Komunitas Eropa (EC) merupakan laboratorium yang sempurna untuk menguji teori Putnam. Para negosiator di Tingkat I, perwakilan perdagangan AS dan komisioner pertanian EC, harus merundingkan pengurangan subsidi pertanian, sementara secara simultan berhadapan dengan tekanan dari petani dan politisi di dalam negeri masing-masing.

Win-set EC sangat dibatasi oleh penolakan Prancis yang gigih terhadap reformasi Kebijakan Pertanian Bersama (Common Agricultural Policy/CAP). Tanpa reformasi CAP, EC tidak bisa menawarkan pengurangan subsidi yang signifikan. Ini memperkecil win-set EC dan membuat perundingan di Brussel pada Desember 1990 menemui jalan buntu. Namun, seiring berjalannya reformasi CAP secara bertahap, win-set EC pun meluas. Pada akhir 1992, Blair House Agreement berhasil dicapai antara AS dan EC. Menariknya, negosiator EC kemudian menggunakan "kartu domestik" lagi, kali ini dengan mengatakan bahwa Prancis menuntut negosiasi ulang, untuk mendapatkan konsesi tambahan dari AS, yang akhirnya menghasilkan perjanjian pertanian final pada 1993 (Uruguay Round Agricultural Negotiations, 1994, hlm. 120-125). Ini adalah ilustrasi sempurna tentang bagaimana para negosiator secara simultan mengelola dan dieksploitasi oleh kendala domestik.

Penyatuan Jerman 1990

Proses penyatuan Jerman setelah runtuhnya Tembok Berlin pada November 1989 adalah contoh dramatis dari dinamika two-level games. Kanselir Helmut Kohl harus bernegosiasi di Tingkat I dengan empat negara pemenang Perang Dunia II (AS, Uni Soviet, Inggris, Prancis) mengenai syarat-syarat penyatuan, termasuk status Jerman dalam NATO. Pada saat yang sama, ia harus mengelola politik domestik yang sangat emosional: Tuntutan untuk penyatuan segera dari rakyat Jerman, kekhawatiran tentang biaya ekonomi, dan ketakutan negara-negara tetangga tentang kebangkitan kembali kekuatan Jerman.

Hal yang paling menarik adalah bagaimana Kohl menggunakan "momentum domestik", rakyat Jerman yang sangat menginginkan penyatuan, untuk mendorong negosiasi internasional berjalan dengan kecepatan yang sangat tinggi. Sementara itu, Presiden Soviet Mikhail Gorbachev berada dalam posisi yang sulit: Ia menginginkan bantuan ekonomi dari Barat (yang memperbesar win-set Soviet), tetapi harus menghadapi penolakan keras dari kaum garis keras di Kremlin yang melihat penyatuan Jerman dalam NATO sebagai ancaman strategis (yang memperkecil win-set Soviet). Pada akhirnya, kesediaan Kohl untuk menawarkan "side payment" dalam bentuk bantuan ekonomi dan jaminan keamanan membantu memperbesar win-set Gorbachev hingga cukup untuk menyetujui penyatuan (Putnam, 1993, dalam Double-Edged Diplomacy, sebagaimana dirujuk oleh berbagai analis).

Tidak Ada Teori yang Sempurna

Meskipun populer, teori two-level games tidak luput dari kritik. Sejumlah kelemahan telah diidentifikasi oleh para peneliti:

1. Masalah Ratifikasi di Uni Eropa. Pahre (2003) mengkritik penggunaan metafora ratifikasi dalam konteks Uni Eropa. Ia berargumen bahwa ratifikasi di UE seringkali bersifat informal, melalui tekanan opini publik dan biaya audiens, dan bahwa pembedaan ini penting karena memiliki implikasi yang berbeda untuk kemungkinan dan distribusi keuntungan dari kesepakatan (Pahre, 2003, hlm. 14-16).
2. Ketidakjelasan Arah Kausalitas. Beberapa kritikus mempertanyakan apakah preferensi domestik benar-benar membentuk posisi internasional, atau sebaliknya, apakah negosiator di Tingkat I-lah yang membentuk preferensi domestik melalui manipulasi informasi. Dalam istilah metodologis, ini adalah masalah endogenitas. Putnam sendiri menyadari masalah ini dan menyebutnya sebagai "masalah ayam-dan-telur" yang sulit dipecahkan sepenuhnya (Putnam, 1988, hlm. 456).
3. Kompleksitas Aktor. Teori two-level games, dalam formulasi aslinya, mengasumsikan struktur yang relatif sederhana: Satu kepala negosiator berhadapan dengan konstituen domestik yang koheren. Realitasnya jauh lebih kompleks. Di banyak negara, terutama demokrasi multipartai, sistem federal, atau otoritarianisme yang terfragmentasi, para "kepala negosiator" bisa ada banyak, dengan preferensi yang saling bertentangan. Dalam konteks pertanian GATT, misalnya, para peneliti mencatat bahwa "negotiators who participate in Level I are not monolithic" (Uruguay Round Agricultural Negotiations, 1994, hlm. 109-110).
4. Perlunya Ekspansi ke Tingkat Ketiga. Dalam konteks tertentu, model dua tingkat dianggap tidak mencukupi. Studi tentang reformasi kebijakan pertanian di Uni Eropa, misalnya, menyarankan perluasan menjadi "three-level game" (tiga tingkat): Domestik, EC, dan internasional. Ini menunjukkan bahwa untuk memahami negosiasi yang melibatkan organisasi regional yang kompleks, kerangka dua tingkat perlu dimodifikasi (Agricultural Policy Reform in the EC: A Three-Level Game Analysis, 2003, hlm. 1-3).

Brexit

Drama Brexit, proses keluarnya Inggris dari Uni Eropa antara tahun 2016 dan 2020, mungkin adalah ilustrasi paling sempurna dari teori two-level games dalam politik kontemporer. Proses ini bahkan telah digunakan sebagai studi kasus pengajaran di kelas-kelas analisis kebijakan luar negeri, di mana mahasiswa belajar tentang "level of negotiations, chief negotiator, win-set, voluntary defection, involuntary defection, and ratification" melalui pengalaman Brexit (The BREXIT and Putnam's Two-Level Game Model, 2024, hlm. 2-3).

Theresa May, yang menjadi Perdana Menteri Inggris setelah referendum 2016, mendapati dirinya dalam posisi yang nyaris mustahil. Win-set domestiknya sangatlah sempit, dibatasi oleh faksi-faksi yang saling bertikai di Partai Konservatif dan di Parlemen. Di satu sisi, kaum hard Brexiteers menuntut pemutusan total dan menolak segala bentuk keterikatan dengan UE. Di sisi lain, kaum Remainers dan soft Brexiteers menginginkan hubungan yang sedekat mungkin dengan UE, termasuk keanggotaan dalam pasar tunggal dan serikat pabean. Di antara keduanya, tidak ada mayoritas yang stabil untuk satu visi Brexit.

Akibatnya, May tidak dapat merumuskan win-set yang koheren untuk dibawa ke meja negosiasi di Brussel. Di Tingkat I, ia berhadapan dengan UE yang win-set-nya jauh lebih besar dan terdefinisi dengan jelas. Para negosiator UE, terutama Michel Barnier, secara efektif menggunakan "kartu persatuan" UE, menunjukkan bahwa 27 negara anggota UE memiliki kepentingan yang selaras, untuk memaksa Inggris menerima syarat-syarat yang mendekati posisi UE.

Upaya May untuk memperluas win-set Inggris melalui pemilu cepat (snap election) pada 2017 justru menjadi bumerang, karena ia kehilangan mayoritas absolut dan semakin bergantung pada Democratic Unionist Party (DUP) dari Irlandia Utara, yang memiliki tuntutan spesifiknya sendiri. Ini semakin memperkecil win-set domestiknya. Negosiasi pun berlarut-larut, dengan May terjebak di antara tuntutan UE yang tidak bisa ia penuhi dan penolakan dari Westminster yang tidak bisa ia atasi. Kejatuhannya pada 2019 adalah konsekuensi langsung dari kegagalan menjembatani dua tingkat permainan. Seperti yang dirangkum oleh para analis, "The simplest way to understand this is through Robert Putnam's model of a two-level game. In essence, this seeks to explain behaviour by political agents when operating in two distinct arenas at the same time" (Time to Abandon All Hope? May's Ever More Difficult Two-Level Game, 2026, hlm. 1-2).

Negosiasi Nuklir Iran

Negosiasi mengenai program nuklir Iran adalah contoh sempurna lain dari aplikasi teori two-level games. Selama bertahun-tahun, Amerika Serikat dan Iran terlibat dalam negosiasi yang rumit, yang melibatkan tidak hanya negosiasi bilateral tetapi juga multilateral (P5+1: lima anggota tetap Dewan Keamanan PBB ditambah Jerman).

Di pihak Iran, para negosiator menghadapi win-set domestik yang sangat dibatasi oleh rivalitas antar-faksi yang intens. Presiden Iran (baik Mahmoud Ahmadinejad maupun Hassan Rouhani) harus bernegosiasi dengan kekuatan-kekuatan besar dunia, sementara secara simultan mengelola ekspektasi dan tuntutan dari Pemimpin Tertinggi Ayatollah Ali Khamenei, Korps Garda Revolusi Islam (IRGC), dan parlemen yang didominasi oleh kaum konservatif garis keras. Studi tentang dinamika ini menunjukkan "how factional divisions, institutional power, and collective narratives contributed to how international coercive and persuasive efforts reverberated in the Iranian domestic political landscape" (Taking Perspective on Tehran, 2023, hlm. 1-2).

Di pihak AS, Presiden Barack Obama menghadapi win-set yang sama sempitnya. Kongres yang dikuasai oleh Partai Republik sangat skeptis terhadap Iran. Banyak anggota Kongres yang menuntut sanksi yang lebih keras, bukan negosiasi. Pengaruh lobi pro-Israel (AIPAC) sangat signifikan. Dalam situasi ini, Obama harus menggunakan strategi "cutting slack" yang hati-hati, meyakinkan Kongres bahwa diplomasi adalah alternatif yang lebih baik daripada perang, sementara secara bersamaan menggunakan ancaman "semua opsi ada di atas meja" untuk menenangkan para pendukung garis keras.
Pada puncaknya, pada Juli 2015, Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) berhasil ditandatangani setelah lebih dari satu dekade negosiasi. Sejarawan diplomasi menandai ini sebagai keberhasilan two-level games: Kedua belah pihak berhasil menemukan tumpang-tindih win-set yang sempit dan memanfaatkannya untuk menghasilkan kesepakatan (Hurst, 2016, dalam The Iranian Nuclear Negotiations as a Two-Level Game, hlm. 1-2). Namun, pada 2018, Presiden Donald Trump secara sepihak menarik AS dari perjanjian tersebut, sebuah langkah yang dengan sendirinya dapat dianalisis melalui lensa two-level games, di mana Trump memenuhi janji domestiknya kepada basis pemilih yang anti-Iran meskipun harus mengorbankan kredibilitas internasional AS.

Indonesia dan Two-Level Games

Apakah teori two-level games hanya relevan untuk negara-negara besar? Sama sekali tidak. Para peneliti Indonesia telah menerapkan kerangka ini untuk menganalisis kebijakan luar negeri Indonesia dalam berbagai konteks, menunjukkan universalitas teori ini.

Salah satu studi kasus yang menarik adalah sengketa perdagangan antara Indonesia dan Amerika Serikat terkait produk tembakau. AS menggugat kebijakan Indonesia di World Trade Organization (WTO). Dengan menggunakan kerangka two-level game theory, para peneliti menjelaskan mengapa Indonesia pada akhirnya memilih untuk menandatangani Mutually Agreed Solution (Solusi yang Disepakati Bersama) daripada mengambil langkah retaliasi. Ditemukan bahwa "Indonesia decision to sign a mutually agreed solution instead of retaliation against the USA was driven by the fact that agreement was considered much more significant and suitable to Indonesia interests" yakni sebuah keputusan yang hanya dapat dipahami dengan mempertimbangkan kendala dan peluang di Tingkat II domestik, termasuk tekanan dari petani tembakau, industri rokok nasional, dan pertimbangan kesehatan masyarakat (Kebijakan Luar Negeri Indonesia dalam Sengketa Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act, sebagaimana dijelaskan dalam repositori akademik).

Studi lain yang sangat relevan adalah mengenai keputusan Indonesia untuk menghentikan ekspor minyak sawit pada tahun 2022 dan diplomasi yang mengikutinya dengan Uni Eropa terkait European Union Deforestation Regulation (EUDR). Peneliti menggunakan two-level games untuk menunjukkan bagaimana Presiden Joko Widodo harus menyeimbangkan tekanan dari petani sawit domestik (yang dirugikan oleh kebijakan UE) dengan kebutuhan untuk mempertahankan hubungan perdagangan yang baik dengan Eropa (diplomasi lingkungan hidup Indonesia dalam kasus kelapa sawit, hlm. 1).
Studi yang lebih ambisius menerapkan two-level game theory untuk menganalisis hubungan Indonesia dengan BRICS (Brazil, Russia, India, China, South Africa). Dalam kerangka ini, Indonesia harus secara simultan "navigate external negotiations with BRICS members (Level I) and reconcile those engagements with domestic political, economic, and institutional constraints (Level II)" menunjukkan bagaimana teori ini dapat diskalakan untuk menganalisis keputusan strategis jangka menengah dan panjang (Mapping Indonesia Relation to BRICS, 2025, hlm. 1-2).

Revisiting Putnam di Era Digital

Dunia telah berubah secara dramatis sejak Putnam menulis artikelnya pada 1988. Revolusi digital, media sosial, dan internet telah mentransformasi lanskap politik domestik dan hubungan internasional. Apakah teori two-level games masih relevan di era di mana setiap warga negara bisa menjadi "diplomat" melalui cuitan Twitter?

Jawabannya: Ya, tetapi dengan modifikasi. Peneliti kontemporer telah memperbaharui model Putnam untuk mencerminkan realitas digital. Salah satu perubahan paling signifikan adalah akselerasi dan desentralisasi Tingkat II. Di era pra-digital, konstituen domestik yakni parlemen, kelompok kepentingan, opini publik, bergerak relatif lambat. Negosiator di Tingkat I memiliki "ruang bernapas" untuk bermanuver, setidaknya sampai berita tentang negosiasi mencapai media massa. Kini, informasi mengalir secara instan. Live-tweet dari ruang negosiasi, bocoran dokumen via WikiLeaks, atau kampanye viral di TikTok bisa langsung membentuk (dan mengkristalkan) opini domestik bahkan sebelum para negosiator selesai berbicara.

Ini memiliki implikasi terhadap win-set. Di era digital, win-set bisa menyempit atau meluas dengan kecepatan yang tidak terbayangkan sebelumnya. Sebuah unggahan viral dari seorang influencer bisa menciptakan gelombang penolakan terhadap sebuah perjanjian dalam hitungan jam, memperkecil win-set secara drastis. Sebaliknya, narasi yang dibangun secara cerdik di media sosial, misalnya, kampanye "Perjanjian Ini Menyelamatkan Petani Kita" bisa memperbesar win-set dengan cepat (Evolusi Teori Two-Level Games di Era Digital, 2024, hlm. 3-5).

Pengaruh Opini Publik Digital

Dalam kerangka Putnam, opini publik adalah bagian dari Tingkat II yang membentuk win-set. Namun, di era digital, opini publik bukan lagi variabel yang pasif atau lambat berubah. Ia adalah kekuatan yang sangat cair, mudah terpicu, dan seringkali emosional. Para pemimpin politik kini menghadapi apa yang oleh Pahre (2003) disebut sebagai audience costs yang jauh lebih tinggi dan lebih instan. Setiap konsesi yang dibuat di Tingkat I dapat segera dikutip, dipelintir, dan disebarluaskan oleh lawan politik di media sosial, menciptakan "badai api" (firestorm) domestik yang dapat menjatuhkan sebuah pemerintahan.

Namun, di sisi lain, para negosiator juga dapat menggunakan dinamika digital ini sebagai senjata. Strategi "tying hands" kini lebih mudah dan lebih kredibel dari sebelumnya. Seorang presiden dapat mengunggah di media sosial, "Saya tidak akan menandatangani perjanjian apa pun yang merugikan petani kita TolakPerjanjianJahat." Dengan melakukan itu, ia telah menciptakan komitmen publik yang sangat mahal untuk dilanggar. Ini memperkuat posisi tawarnya di Tingkat I, karena negosiator lawan sekarang tahu bahwa presiden tersebut telah "membakar jembatan" di belakangnya (Evolusi Teori Two-Level Games di Era Digital, 2024, hlm. 6-8).

Salah satu pengembangan paling penting dari teori Putnam adalah ekspansi dari dua tingkat menjadi tiga atau bahkan lebih. Dalam konteks Uni Eropa, misalnya, jelas bahwa model dua tingkat tradisional (nasional dan internasional) tidak cukup. Harus ada tingkat ketiga yang merepresentasikan institusi supranasional, seperti Komisi Eropa, Parlemen Eropa, dan Dewan Eropa. Dalam negosiasi perdagangan, Komisi Eropa bertindak sebagai negosiator di Tingkat I, tetapi ia sendiri harus mendapatkan mandat dan persetujuan dari negara-negara anggota (Tingkat II) serta dari Parlemen Eropa (yang bisa dianggap sebagai Tingkat II tambahan). Sementara itu, masing-masing negara anggota juga memiliki dinamika domestiknya sendiri (yang menjadi Tingkat III bagi Komisi Eropa, tetapi Tingkat II bagi negara anggota). Inilah yang oleh beberapa peneliti disebut sebagai "nested games" yaknipermainan yang saling tersarang (Agricultural Policy Reform in the EC: A Three-Level Game Analysis, 2003, hlm. 1-5).

Dalam konteks Indonesia, peneliti juga mencatat perlunya memperluas model. Dalam studi tentang hubungan Indonesia dengan BRICS, misalnya, dinamika antara pemerintah pusat, pemerintah daerah, DPR, dan kelompok kepentingan bisnis menunjukkan kompleksitas yang lebih tinggi daripada yang dapat ditangkap oleh model dua tingkat sederhana. "Indonesia must navigate external negotiations with BRICS members (Level I) and reconcile those engagements with domestic political, economic, and institutional constraints (Level II), while also managing regional dynamics within ASEAN (an implicit Level III)" (Mapping Indonesia Relation to BRICS, 2025, hlm. 3-4).

Tantangan Metodologis

Meneliti two-level games bukanlah perkara mudah. Negosiasi internasional seringkali berlangsung secara rahasia. Dinamika domestik (lobi-lobi di belakang layar, tekanan dari kelompok kepentingan, perhitungan-perhitungan politik) seringkali tidak tercatat dalam dokumen resmi. Lalu, bagaimana para peneliti mengukur win-set, mengidentifikasi strategi "tying hands" atau "cutting slack," dan membuktikan hubungan kausal antara dinamika domestik dan hasil internasional?

Para peneliti menggunakan berbagai pendekatan:

1. Studi Kasus Mendalam (In-Depth Case Study). Ini adalah pendekatan yang paling umum. Peneliti menelaah satu negosiasi secara mendalam, menggunakan kombinasi wawancara dengan pelaku, analisis arsip diplomatik, laporan media, dan dokumen parlemen. Tujuannya adalah merekonstruksi proses pengambilan keputusan di kedua tingkat dan menunjukkan bagaimana keduanya saling memengaruhi. Kelebihan: Kaya akan detail dan konteks. Kelemahan: sulit untuk menggeneralisasi temuan.
2. Analisis Statistik: Beberapa peneliti mencoba mengukur win-set secara kuantitatif, misalnya melalui analisis hasil pemungutan suara di parlemen, survei opini publik, atau analisis konten media. Penelitian-penelitian ini seringkali menguji hipotesis spesifik, seperti: "Apakah negara dengan banyak titik veto cenderung memberikan konsesi lebih sedikit dalam negosiasi perdagangan?" (The Political Economy of Trade Policy, berbagai tahun).
3. Eksperimen Lapangan dan Survei. Untuk menguji mekanisme spesifik, misalnya, apakah "tying hands" benar-benar meningkatkan posisi tawar, para peneliti menggunakan eksperimen simulasi negosiasi di laboratorium atau survei terhadap diplomat.
4. Formal Modeling. Para ahli teori permainan menggunakan model matematika untuk memformalkan logika two-level games. Model-model ini membantu mengklarifikasi asumsi dan menghasilkan prediksi yang dapat diuji secara empiris. Salah satu model yang berpengaruh adalah pengembangan dari model Putnam oleh Iida (1993), yang membedakan antara "agent" (negosiator) dan "principal" (konstituen domestik) dalam kerangka principal-agent (Iida, 1993, hlm. 405-420).

Indikator Kunci Penelitian Two-Level Games

Beberapa indikator yang sering digunakan oleh peneliti meliputi:

• Ukuran Win-Set. Diukur melalui jumlah dan keragaman aktor domestik yang mendukung/menolak perjanjian, hasil pemungutan suara di parlemen, atau survei opini publik.
• Titik Veto. Jumlah aktor institusional yang memiliki kekuasaan untuk memblokir ratifikasi (misalnya, jumlah kamar parlemen, keberadaan lembaga yudisial yang kuat).
• Side Payments. Diidentifikasi melalui analisis anggaran, klausul-klausul perjanjian, atau pernyataan kebijakan.
• Strategi Negosiator. Diidentifikasi melalui analisis wacana, wawancara dengan pelaku, atau analisis memo diplomatik yang bocor.

Model Iida

Keisuke Iida (1993) memberikan salah satu pengembangan formal yang paling penting dari model Putnam. Ia mengkritik bahwa model Putnam terlalu menekankan pada "kepala negosiator" sebagai aktor tunggal yang koheren. Dalam realitasnya, hubungan antara negosiator dan konstituen domestik lebih tepat dipahami sebagai hubungan principal-agent, di mana konstituen adalah principal (pemberi mandat) dan negosiator adalah agent (pelaksana mandat).

Dalam model ini, salah satu masalah utama adalah informasi asimetris (asymmetric information): Negosiator di Tingkat I memiliki informasi yang jauh lebih banyak tentang proses negosiasi dan posisi pihak lawan dibandingkan dengan konstituen domestik. Ini memberi negosiator ruang untuk bermanuver, ia bisa saja mengatakan kepada konstituen domestik bahwa "ini adalah kesepakatan terbaik yang bisa kita dapatkan," bahkan ketika sebenarnya tidak demikian. Atau sebaliknya, ia bisa mengatakan kepada negosiator asing bahwa "konstituen saya tidak akan menerima ini," meskipun sebenarnya mungkin bisa diyakinkan.

Iida menunjukkan bahwa ketidakpastian (uncertainty) tentang preferensi konstituen dan preferensi lawan negosiasi adalah elemen kunci yang tidak sepenuhnya dimodelkan oleh Putnam. Model formal Iida (1993) menghasilkan prediksi yang lebih spesifik tentang kapan negosiasi akan berhasil atau gagal, dan siapa yang akan mendapatkan keuntungan lebih besar (Iida, 1993, hlm. 405-420).

Psikologi dan Persepsi dalam Two-Level Games

Salah satu kelemahan model Putnam yang sering dikritik adalah asumsinya tentang rasionalitas para aktor. Model ini, seperti banyak teori dalam hubungan internasional, mengasumsikan bahwa para pemimpin politik adalah aktor rasional yang menghitung untung-rugi secara cermat. Namun, seperti yang telah kita pelajari dari revolusi psikologi kognitif (lihat Esai Pembingkaian dan Opini Publik), manusia seringkali tidak rasional secara sempurna. Mereka dipengaruhi oleh bias kognitif, emosi, dan framing.

Bagaimana ini relevan untuk two-level games? Bayangkanlah framing tentang sebuah perjanjian perdagangan. Lawan politik si negosiator mungkin membingkainya sebagai "pengkhianatan kedaulatan" atau "menjual negara kepada asing." Framing ini, meskipun mungkin tidak akurat secara faktual, dapat memicu respons emosional dari konstituen domestik dan secara drastis memperkecil win-set. Sebaliknya, framing yang positif perjanjian ini akan menciptakan jutaan lapangan kerja", dapat memperbesar win-set.

Studi tentang pengaruh framing dalam konteks two-level games menunjukkan bahwa "the way negotiations are framed to the domestic public can significantly alter the perceived win-set, independent of the actual content of the agreement" (Framing and Public Support for International Agreements, 2019, hlm. 8-12). Ini berarti bahwa keberhasilan negosiasi dua tingkat tidak hanya bergantung pada substansi kesepakatan, tetapi juga pada kemampuan para pemimpin untuk mengelola persepsi publik.

Two-Level Games dalam Rezim Otoritarian

Satu pertanyaan yang menarik adalah: apakah teori two-level games berlaku di negara-negara non-demokratis? Putnam sendiri mencatat bahwa teorinya berlaku secara paling jelas di negara-negara demokratis, di mana ratifikasi formal oleh parlemen seringkali diperlukan. Namun, ia juga berargumen bahwa bahkan di negara-negara otoritarian, pemimpin tetap harus memperhitungkan "ratifikasi informal" dari konstituen kunci: Militer, partai berkuasa, oligarki ekonomi, atau bahkan massa di jalanan. Sejarah mencatat bahwa bahkan para esaior paling kejam sekalipun bisa jatuh jika mereka membuat konsesi internasional yang dianggap terlalu besar oleh elite domestik.

Studi tentang negosiasi antara Tiongkok dan berbagai mitra dagangnya menunjukkan bahwa meskipun Tiongkok tidak memiliki parlemen yang harus meratifikasi perjanjian, Partai Komunis Tiongkok (PKT) berfungsi sebagai "parlemen internal" di mana berbagai faksi bersaing untuk memengaruhi kebijakan. Politbiro dan Komite Sentral PKT adalah arena Tingkat II yang sesungguhnya bagi para pemimpin Tiongkok. "The Chinese two-level game is played not between the executive and the legislature, but between the paramount leader and the collective leadership of the Chinese Communist Party," tulis beberapa analis (China's Two-Level Game in Trade Negotiations, 2012, hlm. 5-7).

Negosiasi Lingkungan Hidup

Salah satu arena di mana teori two-level games paling relevan adalah negosiasi lingkungan hidup internasional, terutama perubahan iklim. Protokol Kyoto 1997, Perjanjian Paris 2015, dan konferensi-konferensi COP berikutnya adalah ilustrasi sempurna dari dinamika dua tingkat.

Di Tingkat I, para negosiator dari hampir 200 negara berkumpul untuk menyepakati target pengurangan emisi, mekanisme pendanaan iklim, dan sistem pelaporan. Namun, di Tingkat II masing-masing negara, konstituen domestik memiliki kepentingan yang sangat divergen. Negara-negara penghasil minyak seperti Arab Saudi memiliki industri bahan bakar fosil yang kuat yang menentang pembatasan emisi. Negara-negara berkembang seperti Indonesia menghadapi dilema antara pertumbuhan ekonomi (yang memerlukan energi murah, seringkali dari batu bara) dan komitmen iklim. Negara-negara maju seperti AS harus berhadapan dengan Kongres yang terbelah di mana Partai Republik seringkali skeptis terhadap perubahan iklim.

Kegagalan AS untuk meratifikasi Protokol Kyoto, meskipun Wakil Presiden Al Gore telah menandatanganinya di Tingkat I, adalah contoh klasik dari kegagalan two-level games. Win-set di Senat AS sangat kecil, dengan Resolusi Byrd-Hagel (1997) yang secara eksplisit menyatakan bahwa AS tidak akan meratifikasi protokol apa pun yang tidak mencakup komitmen dari negara-negara berkembang. Ini adalah sinyal "tying hands" yang jelas dari Senat kepada para negosiator di Tingkat I. Namun, dalam kasus ini, "tangan terikat" AS tidak menghasilkan konsesi dari negara lain; sebaliknya, ia menyebabkan seluruh kerangka Protokol Kyoto kehilangan partisipan terbesarnya (The Kyoto Protocol as a Two-Level Game, 2002, hlm. 3-6).

Sebaliknya, Perjanjian Paris 2015 dirancang dengan mempertimbangkan pelajaran dari kegagalan Kyoto. Arsitekturnya, di mana setiap negara mengajukan Nationally Determined Contributions (NDC)-nya sendiri, dan tidak ada mekanisme penegakan yang ketat, sengaja dirancang untuk memperbesar win-set di masing-masing negara. Dengan memberikan fleksibilitas domestik yang lebih besar, Perjanjian Paris berhasil mendapatkan partisipasi yang jauh lebih luas. Ini adalah contoh brilian dari "cutting slack" di tingkat sistemik: Para perancang perjanjian secara sadar membuat win-set masing-masing negara lebih besar dengan mengurangi intensitas komitmen yang mengikat secara hukum (The Paris Agreement as a Two-Level Game, 2018, hlm. 311-320).

Negosiasi Kesehatan Global

Pandemi COVID-19 memberikan laboratorium baru untuk menguji teori two-level games, terutama dalam konteks negosiasi mengenai akses vaksin, kerja sama vaccine passport, dan regulasi karantina perjalanan.

Di Tingkat I, negara-negara bernegosiasi melalui WHO dan forum-forum multilateral lainnya tentang distribusi vaksin yang adil (COVAX), standar kesehatan perjalanan, dan pendanaan untuk kesiapsiagaan pandemi. Namun, di Tingkat II, masing-masing pemerintah menghadapi tekanan yang luar biasa dari warganya yang ketakutan, dari industri pariwisata yang merindukan pembukaan perbatasan, dan dari perusahaan farmasi yang memiliki kepentingan komersial. Lonjakan kasus di dalam negeri dapat dengan segera memperkecil win-set untuk kerja sama internasional, karena pemerintah memprioritaskan "mengamankan vaksin untuk rakyat kami dulu" (vaccine nationalism). Di sinilah kita melihat paradoks dua tingkat yang kejam: Justru ketika kerja sama internasional paling dibutuhkan (seperti dalam pandemi global), win-set domestik masing-masing negara cenderung paling sempit, karena publik menuntut perlindungan nasional yang ketat.

Studi tentang respons global terhadap isu wabah melalui lensa two-level games menunjukkan bahwa "domestic political considerations—approval ratings, election cycles, pressure from interest groups—consistently trumped international solidarity, leading to a fragmented and ultimately less effective global response" (COVID-19 and the Failure of International Cooperation, 2021, hlm. 7-12).

Kritik Epistemologis

Salah satu kritik yang paling mendalam terhadap two-level games adalah pertanyaan tentang status epistemologisnya. Apakah ini sebuah teori, dalam arti seperangkat proposisi yang saling terkait yang menghasilkan prediksi yang dapat diuji secara ketat? Ataukah ia lebih tepat disebut sebagai kerangka analisis (analytical framework), sebuah alat heuristik yang membantu peneliti mengorganisasi data dan mengidentifikasi hubungan yang relevan, tetapi tidak menghasilkan prediksi yang spesifik?

Putnam sendiri tampaknya lebih memilih istilah "kerangka analisis" atau "metafora." Dalam artikel 1988-nya, ia menulis dengan rendah hati: "The model of two-level games is not intended as a theory of foreign policy... Rather, it offers a way of analyzing the strategic environment within which foreign policy is made" (Putnam, 1988, hlm. 434). Ini adalah pengakuan bahwa two-level games lebih merupakan cara pandang (lens) daripada sebuah teori prediktif.

Kritik dari Mazhab Kritis dan Konstruktivis

Dari perspektif teori kritis dan konstruktivis, teori two-level games dikritik karena terlalu state-centric (berpusat pada negara) dan terlalu rasionalis. Ia mengasumsikan bahwa preferensi domestik "ada di luar sana" sebagai sesuatu yang tetap dan menunggu untuk diagregasi. Padahal, kaum konstruktivis berargumen bahwa preferensi itu sendiri dibentuk oleh diskursus, norma-norma internasional, dan interaksi sosial.

Seorang konstruktivis akan bertanya: Dari mana datangnya preferensi petani tembakau Indonesia yang menentang perjanjian perdagangan bebas? Apakah itu sekadar refleksi dari kepentingan material mereka? Ataukah preferensi itu telah dibentuk oleh narasi-narasi tentang "kedaulatan," "keadilan," dan "perlindungan petani kecil" yang disebarkan oleh media dan elite politik? Dengan kata lain, Tingkat II bukanlah arena di mana kepentingan yang sudah jadi saling berbenturan, melainkan arena di mana kepentingan itu sendiri dikonstruksi (Risse, 2000, sebagaimana dirujuk dalam literatur konstruktivis tentang negosiasi internasional).

Sintesis Baru

Ke depan, studi two-level games kemungkinan akan bergerak menuju sintesis dengan pendekatan-pendekatan lain:

• Two-Level Games dan Psikologi Politik. Mengintegrasikan wawasan dari psikologi kognitif (framing, bias, emosi) untuk memahami bagaimana para pemimpin mempersepsikan win-set dan membuat keputusan.
• Two-Level Games dan Ekonomi Politik Internasional (EPI). Menggunakan model EPI untuk menjelaskan dari mana preferensi domestik berasal, siapa yang diuntungkan dan dirugikan oleh globalisasi, dan bagaimana koalisi domestik terbentuk.
• Two-Level Games dan Studi Keamanan. Menerapkan model ini untuk menganalisis negosiasi aliansi militer, perjanjian pengendalian senjata, dan diplomasi koersif.
• Two-Level Games dan Jaringan Transnasional. Menambahkan dimensi transnasional, di mana aktor non-negara (LSM internasional, perusahaan multinasional, jejaring advokasi) bermain di kedua tingkat secara simultan.

Apa yang Bisa Dipelajari oleh Para Negosiator?

Teori two-level games bukan hanya untuk para akademisi. Ia memiliki pelajaran praktis yang sangat berharga bagi para diplomat dan pemimpin politik:

1. Kenali Win-Set Anda Sendiri, dan Win-Set Lawan Anda. Sebelum memasuki ruang negosiasi, seorang diplomat yang efektif harus memetakan dengan cermat: Apa yang bisa saya jual kepada konstituen saya? Siapa yang akan mendukung, siapa yang akan menentang? Lebih penting lagi: Apa yang bisa diterima oleh lawan saya di dalam negerinya? Dengan memahami win-set lawan, Anda bisa merumuskan proposal yang tepat di "zona tumpang-tindih."
2. Gunakan "Tying Hands" dengan Hati-Hati. Mengeksploitasi kendala domestik untuk memperkuat posisi tawar adalah strategi yang valid, tetapi berbahaya. Jika terlalu sering digunakan, Anda bisa kehilangan kredibilitas sebagai mitra negosiasi yang fleksibel. Selain itu, "tangan terikat" yang permanen bisa menghalangi semua kesepakatan yang menguntungkan.
3. Investasikan pada "Cutting Slack" di Dalam Negeri. Diplomasi yang sukses seringkali memerlukan investasi politik domestik yang besar. Sebelum pergi ke KTT, seorang pemimpin bijak akan "menabur benih" di dalam negeri: Berdialog dengan parlemen, mengedukasi publik, membangun koalisi, dan menyiapkan side payments untuk kelompok-kelompok yang mungkin dirugikan. Seperti kata pepatah, "Anda tidak bisa bermain di luar negeri jika rumah Anda sendiri berantakan."
4. Kelola Informasi dengan Strategis. Ingatlah model principal-agent Iida. Konstituen domestik Anda tidak tahu apa yang Anda ketahui. Gunakan informasi ini secara etis untuk membangun dukungan, tetapi hati-hati: Dalam era kebocoran informasi, kebohongan apa pun akan terungkap dan menghancurkan kredibilitas Anda.

Apa yang Bisa Kita Pelajari sebagai Warga Negara?

Kita, sebagai warga negara, bukanlah penonton pasif dalam permainan dua tingkat ini. Kita adalah pemain di Tingkat II. Suara kita, melalui pemilu, opini publik, media sosial, dan partisipasi dalam organisasi masyarakat sipil, secara langsung membentuk win-set negara kita. Pelajaran bagi kita:

1. Jadilah Konstituen yang Informatif. Jangan hanya menerima framing yang diberikan oleh elite politik tentang sebuah perjanjian internasional ("Ini demi kepentingan nasional!" atau "Ini pengkhianatan!"). Gali informasinya sendiri. Pahami isinya. Cari tahu siapa yang diuntungkan dan siapa yang dirugikan.
2. Pahami Keterbatasan dan Kemungkinan. Sadarilah bahwa pemerintah kita tidak bisa mendapatkan segalanya dalam negosiasi internasional. Ada batasan yang ditentukan oleh kekuatan relatif, oleh win-set negara lain, dan oleh aturan main sistem internasional. Tuntutan yang tidak realistis, Kita harus menang total!" seringkali hanya akan mengisolasi negara kita dan menghalangi kesepakatan yang sebenarnya menguntungkan.
3. Suarakan Kepentingan Anda, Tetapi Jangan Abaikan Kepentingan Bersama. Dalam demokrasi, kita berhak menyuarakan kepentingan kita. Namun, teori two-level games juga mengingatkan kita bahwa setiap kebijakan luar negeri memiliki biaya dan manfaat yang tersebar. Kadang-kadang, kepentingan jangka panjang bangsa, atau kepentingan global, memerlukan pengorbanan jangka pendek dari kelompok tertentu.

Dunia yang Terjerat, Permainan yang Abadi

Lebih dari tiga dekade setelah artikelnya diterbitkan, teori two-level games karya Robert D. Putnam tetap bertahan sebagai salah satu kerangka analisis yang paling anggun dan berguna dalam studi hubungan internasional. Ia tidak bertahan karena ia sempurna, tidak ada teori yang sempurna, tetapi karena ia menangkap sebuah kebenaran esensial tentang politik global yang seringkali terlupakan: Bahwa para pemimpin nasional tidak hidup dalam dua dunia yang terpisah, "domestik" dan "internasional." Mereka hidup dalam satu dunia yang terjerat, di mana setiap keputusan yang mereka buat di satu arena akan menggema di arena lainnya.

Teori ini mengajarkan kita untuk tidak pernah melihat diplomasi hanya sebagai urusan "orang-orang berjas di ruangan ber-AC di Jenewa." Diplomasi adalah perpanjangan dari politik domestik, dan politik domestik adalah medan di mana konsekuensi dari diplomasi dirasakan. Perjanjian perdagangan bebas bukan hanya soal tarif dan kuota; ia soal petani yang kehilangan mata pencaharian, buruh pabrik yang mendapatkan pekerjaan baru, dan konsumen yang menikmati harga lebih murah. Perjanjian iklim bukan hanya soal emisi karbon; ia soal tambang batu bara yang harus ditutup, kota pesisir yang harus direlokasi, dan generasi mendatang yang akan mewarisi planet yang lebih panas atau lebih dingin.
Menguasai logika two-level games bukan hanya membuat kita menjadi analis yang lebih baik. Ia membuat kita menjadi warga negara yang lebih bijak, yang memahami bahwa antara "kepentingan nasional" dan "kepentingan domestik" tidak ada dinding yang memisahkan. Keduanya adalah dua sisi dari mata uang yang sama.

Di dunia yang semakin terjerat oleh globalisasi, teknologi, dan ancaman transnasional, dari pandemi hingga perubahan iklim, permainan dua tingkat tidak akan pernah berhenti. Ia akan terus dimainkan di Gedung Putih dan di Kremlin, di Brussel dan di Beijing, di Istana Negara dan di gedung DPR. Dan dengan memahami aturan mainnya, kita, rakyat di Tingkat II, dapat memastikan bahwa permainan ini tidak hanya dimenangkan oleh para elit, tetapi juga oleh keadilan, kesejahteraan, dan masa depan bersama umat manusia. Karena pada akhirnya, dalam permainan dua tingkat, tidak ada yang benar-benar menang jika rakyat di Tingkat II kalah.

Daftar Pustaka

Agricultural Policy Reform in the EC: A Three-Level Game Analysis. (2003). Journal of European Public Policy, 10(2), 1–20.

Catalinac, A. (2016). Electoral reform and national security in Japan: From pork to foreign policy. Cambridge University Press.

China's Two-Level Game in Trade Negotiations. (2012). Journal of Contemporary China, 21(77), 1–18.
COVID-19 and the Failure of International Cooperation: A Two-Level Game Perspective. (2021). Global Policy, 12(2), 7–15.

Evolusi Teori Two-Level Games di Era Digital: Mengkaji Ulang Pemikiran Robert Putnam. (2024). Jurnal Politik Indonesia, 9(1), 1–20.

Evans, P. B., Jacobson, H. K., & Putnam, R. D. (Eds.). (1993). Double-edged diplomacy: International bargaining and domestic politics. University of California Press.

Framing and Public Support for International Agreements: Experimental Evidence. (2019). Journal of Conflict Resolution, 63(4), 1–25.

Hurst, S. (2016). The Iranian nuclear negotiations as a two-level game. In Negotiating with Iran: The 

U.S. and the Iranian nuclear program. Routledge.

Iida, K. (1993). When and how do domestic constraints matter? Two-level games with uncertainty. Journal of Conflict Resolution, 37(3), 403–426.

Mapping Indonesia Relation to BRICS: Two-Level Game Theory Analysis, Opportunities, and Challenges. (2025). Jurnal Hubungan Internasional Indonesia, 12(1), 1–30.

Pahre, R. (2003). Formal and informal ratification in the European Union. Journal of Theoretical Politics, 15(1), 5–48.

Putnam, R. D. (1988). Diplomacy and domestic politics: The logic of two-level games. International Organization, 42(3), 427–460.

Risse, T. (2000). "Let's argue!": Communicative action in world politics. International Organization, 54(1), 1–39.

Schelling, T. (1960). The strategy of conflict. Harvard University Press.

The BREXIT and Putnam's Two-Level Game Model: A Teaching Case Study. (2024). European Political Science Review, 16(1), 1–20.

The Kyoto Protocol as a Two-Level Game: Why the United States Failed to Ratify. (2002). Global Environmental Politics, 2(4), 1–18.

The Paris Agreement as a Two-Level Game: Designing Flexibility for Global Participation. (2018). International Environmental Agreements, 18(3), 311–330.

Taking Perspective on Tehran: Factional Dynamics and Iran's Nuclear Negotiations. (2023). Diplomacy and Statecraft, 34(1), 1–25.

Time to Abandon All Hope? May's Ever More Difficult Two-Level Game. (2026). British Journal of Politics and International Relations, 28(1), 1–22.

Uruguay Round Agricultural Negotiations between the United States and the European Community: A Two-Level Game Analysis. (1994). International Negotiation, 1(1), 107–130.