Paradoks Birokrasi dan Demokrasi

Hubungan birokrasi dan demokrasi sesungguhnya rapat dan secara ideal semestinya sinergis satu sama lain. Namun, di alam kenyataan birokrasi dan demokrasi kerap dipertentangkan satu sama lain. Pertentangan ini berlaku baik pada tataran akademis maupun publik awam.

Pada satu sisi, birokrasi publik menempati posisi penting dalam administrasi publik atau negara agar suatu penyelenggaraan pelayanan masyarakat menjadi efektif. Namun, birokrasi pun kerap dianggap bersifat legalistis serta mengabaikan tuntutan serta keinginan warga negara secara individual.

Birokrasi cenderung diasosiasikan dengan sesuatu yang bersifat hierarkis bahkan bentuk “pemerintahan” yang otoritarian yang “dingin.” Hal ini tetap terjadi kendati pun birokrasi justru sengaja diciptakan tiada lain guna mengimplementasikan kebijakan yang telah dibuat para politisi, dan sering kali mereka ini terpilih secara demokratis.

Pada lain pihak, lembaga pemerintahan yang demokratis diasumsikan (ingat: ini hanya asumsi) sangat responsif terhadap keinginan publik. Pemerintahan demokratis berupaya memetakan pilihan publik ke dalam kebijakan yang “benar-benar” diinginkan oleh para warga negaranya.

Namun, hal ini menjadi terbantahkan manakala Richard Rose dan lainnya telah mengkaji hubungan antara voting dan pilihan kebijakan dalam negara demokrasi perwakilan yang ternyata tidak begitu jelas seperti yang digembar-gemborkan (Peters, 2008). Pada satu pihak, publik pemilih dapat saja memilih tujuan-tujuan yang inkonsisten yang kerap tidak koheren dengan apa yang telah dijanjikan para politisi. Inkonsistensi ini berakibat pada kurang realistisnya harapan publik sehingga “memaksa pemimpin” (baik di kalangan legislatif ataupun birokrasi) membuat keputusan yang mereka asumsikan sebagai jalan tengah antara kepentingan si politisi dengan harapan publik yang inkonsisten tersebut.

Jika kita menukik pada masalah realitas (das zein) maka dapat dinyatakan bahwa hubungan antara birokrasi dan demokrasi adalah paradoks. Mengapa demikian? Demokrasi dan birokrasi dapat berhubungan sekaligus secara antagonis maupun sinergis. Hubungan paradoksal ini akibat terdapatnya kenyataan bahwa negara yang demokratis hanya dapat efektif jika birokrasi publik mereka berfungsi secara baik. Di sinilah, stereotip kaku yang ditempelkan pada birokrasi justru diperlukan agar negara demokratis berfungsi baik. Tentu ini dengan syarat bahwa politisi yang mengarahkan jalannya pemerintahan punya political will yang baik: Melaksanakan janji kampanye.

Birokrasi dan demokrasi mungkin terkesan bertentangan. Namun, sesungguhnya keduanya diperlukan demi terciptanya pemerintahan yang responsif (hasil dari demokrasi) dan efektif (hasil dari birokrasi). Keduanya menyediakan manfaat bagi masyarakat. Responsifnya pemerintahan demokratis harus diimbangi dengan kepastian dan netralitas pada lembaga birokrasi. Begitu juga, proses-proses demokratis diperlukan demi mengabsahkan proses pemerintahan dan menghasilkan perundang-undangan yang benar-benar diinginkan warganegara. Sifat komplementer birokrasi dan demokrasi ini esensial bagi good governance.

Saat Rakyat Tak Percaya Pada Wakil Mereka

Pengertian demokrasi yang umum adalah, pemilih akan mengendalikan kebijakan penyelenggara negara melalui pilihan mereka atas kandidat legislatif maupun eksekutif. Keduanya kemudian akan membuat kebijakan dalam bentuk undang-undang (legislatif) dan pelaksanaannya sesuai undang-undang (eksekutif) sesuai harapan para pemilihnya.

Birokrasi kemudian akan diarahkan baik oleh legislatif maupun eksekutif dalam pengimplementasian kebijakan yang sudah dibuat. Dengan demikian, maka elemen penting dari model demokrasi konvensional adalah bahwa politisi yang terpilih (eksekutif) wajib bertanggung jawab baik dalam hal menentukan agenda kerja dan menunjuk pada administrator di birokrasi sebagai penanggung jawab “lapangan” dalam mengimplementasikan program kerja yang telah ditentukan melakukan kesepakatan antara legislatif dan eksekutif.

Dalam pandangan di atas, aktor sentral di dalam drama demokrasi ini adalah warganegara yang diasumsikan tertarik pada masalah politik. Atau paling tidak, rajin memberikan suara dalam pemilu. “Pahlawan” dari drama ini adalah warganegara yang tidak saja memberikan suara tetapi juga rajin mengikuti berita dan informasi lain seputar politik guna menelusuri tindakan politisi yang mereka pilih itu.

Masalah yang kini muncul adalah bahwa semakin sedikit warganegara yang terlibat secara aktif dalam kehidupan politik. Misalnya, tingkat partisipasi masyarakat dalam memberi suara di TPS-TPS cenderung menurun atau memilih berdasarkan “wani piro.” Ini dapat terjadi akibat aneka sebab seperti: distrust, bingung, bosan, rendahnya political efficacy atau ideologis (misalnya golput).

Seperti telah disebutkan, penurunan partisipasi warganegara dalam kehidupan politik paling jelas terlihat dalam partisipasi pemberian suara. Namun, pada lain pihak partisipasi politik jenis lain yaitu “parlemen jalanan” cenderung membesar. Hal ini ditambah penurunan dalam bentuk-bentuk partisipasi politik non Pemilu lain semisal ikut menjadi anggota partai politik.

Dalam banyak jajak pendapat, warganegara menunjukkan kurang tertariknya warga negara untuk bergiat di suatu partai politik. Juga, kerap ditunjukkan anggapan bahwa partai politik dianggap tidak lagi relevan bagi suatu pemerintahan yang efektif. Manifestasi dari hal tersebut adalah semakin maraknya fenomena parlemen jalanan (demonstrasi, aksi mogok, protes periodik).

Lebih jauh lagi, banyak partai politik yang kehilangan massa solid mereka. Partai-partai tersebut berubah menjadi partai catch-all atau berprogram sempit. Misalnya, di Belanda ada sebuah partai bernama Pym Fonteyn. Pym Fonteyn adalah nama seorang tokoh Belanda. Atau, di Denmark ada partai bernama Naser Khader of Ny Alliance yang sama bentuknya. Atau, di Indonesia mulai muncul Partai Pemuda Indonesia (khusus pemuda), Partai Gerindra (penokohan Prabowo), Partai Demokrat (penokohan SBY), Partai Nasional Indonesia - Supeni (PNI-Supeni, salah satu tokoh nasionalis Indonesia) ataupun Partai Hanura (penokohan Wiranto).

Partai politik sebagai basis rekrutmen anggota legislatif dan eksekutif di dalam negara demokrasi, semakin kehilangan daya tarik di mata warganegara. Selain “kehilangan ide dan tak punya ideologi jelas” mereka terpaksa membangkitkan tokoh dengan status sosial tertentu. Fenomena ini dinyatakan Peter Mair sebagai “partai kartel.”

Partai-partai politik ini “boro-boro” menghasilkan legislator dan eksekutor politik yang cerdas, bahkan untuk tetap ada di parlemen dan eksekutif pun mereka kesulitan. Partai-partai jenis ini cenderung menyelamatkan diri sendiri dengan berupaya “menempel dan menyembah” partai lain yang lebih kuat ketimbang mendekatkan diri dengan pemilih mereka. Tidak heran, tingkat kepercayaan publik terhadap partai politik jenis ini merosot tajam.

Turunnya animo masyarakat terdidik untuk jadi anggota partai juga dipicu sikap “mengambang dan ambiguitas ideologi serta program” partai adalah penting guna memahami sisi input politik kontemporer. Penurunan ini berakibat pada kurangnya legitimasi dan akuntabilitas publik suatu negara demokratis. Partai dan para pimpinannya yang berkarakter “easy come easy go” akan mempengaruhi birokrasi secara negatif. Bagi mereka, hal yang paling menarik dari menjalankan negara, terutama bagi pimpinan partainya, adalah area pembuatan kebijakan, bukan pada aspek implementasi dari kebijakan tersebut. Di area ini mereka berupaya meningkatkan posisi tawar dan sudah lumayan apabila “kecipratan” anggaran dari suatu proposal program pemerintah.

Paradoks dari demokrasi kini adalah, tatkala partisipasi politik warganegara diharapkan tinggi demi mengabsahkan suatu pemerintahan, ternyata justru partisipasi tersebut menurun. Namun, kesuraman ini bukannya tanpa harapan. Bentuk-bentuk partisipasi politik lain kini tengah terbangun dan mengalami perluasan sehingga kehidupan demokrasi dapat menemui pemulihannya. Bentuk itu menekankan pada melalui cara seperti apa warganegara dapat berpartisipasi dalam suatu program pemerintah yang langsung mempengaruhi diri mereka. Di sinilah kemudian dikenal konsep Demokrasi Partisipatoris, Demokrasi Deliberatif, dan Street Parliament.

Sebegitu Rumitkah Pelayanan Publik?

Dalam model tradisional pemerintahan dan pemberian pelayanan publik, hubungan antara organisasi publik dengan pelayanan birokrasi sangat kurang. Walsh and Stewart menunjukkan salah satu karakteristik manajemen publik tradisional adalah asumsi bahwa negaralah satu-satunya yang sanggup dan boleh memberikan pelayanan publik. Kecuali di Swedia, tindak pemberian pelayanan hanya mengaitkan departemen atau kementerian dengan otoritas politik daerah.

Kendati model tradisional pemberian pelayanan masih terkesan mampu melaksanakan tugasnya, tetapi secara inheren ia mengandung proses hierarkis. Proses ini tampak menjauhkan publik dari keterlibatan efektif mereka dalam eksekusi suatu program pemerintah.

Publik yang pada awalnya terlibat di tingkat pemilihan (meski tak langsung) pejabat melalui Pemilu, ironisnya mereka kini tidak dilibatkan lagi dari proses desain kegiatan pelayanan publik. Semua diambil-alih oleh “wakil-wakil rakyat.” Model tradisional ini mengasumsikan bahwa publik tidak memiliki kepentingan seputar kebijakan yang diarahkan pada mereka. Publik juga dipandang tak punya kualitas teknis dan legalitas atas layanan pemerintah.

Model pelayanan publik semacam itu kini telah berubah drastis dan dianggap barang “antik.” Terdapat bentuk baru kegiatan pelayanan publik yang dikenal sebagai New Public Management (NPM).

Dalam NPM, organisasi pemerintah berperan selaku pengarah bukan pemain. Maknanya adalah, pemerintah berperan sebagai pembuat kebijakan ketimbang juga menjalankan kebijakan tersebut. Ini merupakan akibat dari tidak efektifnya birokrasi yang diselenggarakan pemerintah. Kini telah mulai banyak negara yang mempraktikkan NPM, di mana kerja-kerja birokrasi pemerintah diserahkan kepada organisasi masyarakat sipil, baik yang bersifat otonom maupun semi-otonom.

Perpindahan “pekerjaan” dari pemerintah selaku satu-satunya penyelenggara pelayanan publik ke tangan organisasi di level warganegara, telah melemahkan akuntabilitas tradisional (yang dikenal sebagai Old Public Management).

Hal ini memaksa negara guna menciptakan aneka format alternatif guna mempertahankan agar birokrasi-birokrasi pemerintah tetap memiliki akuntabilitas di mata publik. Secara umum, terjadi peralihan dari bentuk akuntabilitas hierarkis menjadi berpola kompetitif dan mutualistik. Bentuk akuntabilitas yang disebut terakhir tidak lagi bersifat konvensional. Sebagai gantinya ia membutuhkan keterlibatan klien dari suatu program, yang tiada lain adalah warganegara. Warganegara sebab itu perlu terlibat dalam mengidentifikasi dan mengevaluasi output dari suatu program publik, termasuk memobilisasi diri mereka melalui Demokrasi Partisipatoris guna mengkitik dan meluruskan kinerja birokasi publik yang dinilai kurang beres.

Sayangnya, gerakan untuk membentuk format pelayanan publik baru dan kompleksitas dari pilihan itu cenderung berakibat kebingungan di antara masyarakat. Bagi banyak jenis layanan publik adalah sulit menentukan siapa yang sesungguhnya bertanggung jawab. Ujungnya, warganegara tidak lagi punya konsepsi jernih seputar apa yang sesungguhnya pemerintah hendak kerjakan.

Penggunaan agen atau organisasi dalam pelaksanaan pelayanan publik juga menawarkan jalan bagi terciptanya akuntabilitas. Contoh, meski suatu Perusahaan ditunjuk Komisi Pemilihan Umum untuk mengadakan surat suara, bukan berarti publik atau pemerintah tidak bisa mengontrol kegiatannya.

Pemerintah dapat menggunakan otoritas legal mereka untuk melakukan kendali mutu dan sejenisnya, terutama budget. Publik pun dapat mengamati kegiatan Perusahaan tersebut dalam mencetak surat suara, mengamati kualitasnya, dan meneliti pembukuannya. Ini lebih mudah memancing keterlibatan warganegara ketimbang surat suara dicetak sendiri oleh birokrasi negara seperti Peruri atau KPU.

Tentu saja, pelibatan masyarakat dalam model layanan baru pemerintahan tidak bersifat individual. Masyarakat harus terlibat melalui organisasi-organisasi yang mereka bentuk yaitu kelompok-kelompok kepentingan seperti LSM, kelompok mahasiswa, atau forum perguruan tinggi.

Aspek penting lain dari model baru layanan publik ini adalah terbentuknya pola-pola kemitraan baru antara pemerintah dengan organisasi tingkat warganegara. Kemitraan tersebut dapat dilembagakan sehingga mirip dengan “birokrasi pemerintah” itu sendiri.

Birokrasi yang Demokratis

Kendati peran birokrasi publik adalah penting di dalam implementasi kebijakan, posisi mereka kerap sekadar dijadikan “nomor dua” dalam pemerintahan yang demokratis. Birokrasi publik lebih banyak berfungsi selaku mediator antara pemerintah dengan warganegara. Sebab itu, masyarakat lebih sering melakukan kontak dengan birokrat ketimbang dengan anggota legislatif maupun eksekutif yang mereka pilih.

Kontak yang terjadi antara warganegara dengan birokrat ini penting guna mengukur sebaik apa pelayanan yang telah diberikan pemerintah. Juga, kontak ini memainkan situasi penting dalam memperkirakan bagaimana publik memandang pemerintah dan legitimasi mereka di sektor publik.

Banyak orang jarang (atau bahkan tiada pernah) bertemu wakil yang mereka pilih di Pemilu. Orang yang kerap-kali mereka temui adalah birokrat, entah itu di kantor-kantor kelurahan, kecamatan maupun kepolisian. Sebab itu, bagaimana “wajah” layanan birokrasi sangat penting dalam menjaga kewibawaan pemerintah secara lebih jauh. Legitimasi “downward” atas pemerintah ditentukan oleh kegiatan layanan ini.

Di sisi lain, birokrasi yang langsung bersentuhan dengan warganegara tersebut dapat bertindak selaku pengumpul informasi. Birokrat tingkat bawah sering melakukan kontak dengan klien mereka (warganegara). Birokrat ini dapat saja memberi masukan berharga tatkala eksekutif ataupun legislatif membuat suatu kebijakan. Secara lebih jauh, birokrat tersebut dapat berfungsi ganda yaitu sebagai “wakil rakyat”.

Output Demokrasi

Tulisannya ini sesungguhnya hendak mengalihkan perhatian para pelaksana negara dari fungsi input (pembuatan kebijakan) kepada fungsi output (pelaksanaan kebijakan). Ini merupakan semangat dari NPM yang concern dengan manajemen output suatu kebijakan.

Secara khusus, NPM hendak mengukur apa yang sudah dilakukan oleh sektor publik pemerintah. Pengukuran juga dilakukan terhadap kepuasan warganegara atas layanan yang diberikan pemerintah. Juga pelayanan yang melibatkan partisipasi publik meski dalam skala pasif saja.

Selama ini asumsi yang berlaku di seputar demokrasi “konvensional” adalah adalah bahwa input diyakini mampu mengontrol output sektor publik. Juga, input diyakini mampu menghasilkan program-program yang memang dibutuhkan masyarakat. Ini adalah cara pandangan OPM.

Cara pandang NPM tampak relatif baru, tetapi sesungguhnya telah berlaku sekurang-kurang selama beberapa dekade. Pola-pola korporatisme negara, khususnya pluralisme korporatis di negara-negara Skandinavia (Swedia, Finlandia, Norwegia) juga memberi kesempatan bagi partisipasi politik di sisi output kebijakan (sektor publik) dan mampu melengkapi jenis partisipasi politik konvensional semacam voting dan pelibatan diri dalam partai politik.

Hasil yang diharapkan dari skema baru hubungan demokrasi dan birokrasi adalah, kontrol terhadap pejabat publik lebih terkonsentrasi di tingkat pelaksana. Bukan lagi di tingkat pemilihan calon pejabat tatkala pemilu. Namun, ini tentu tanpa mengabaikan penjagaan kualitas penyelenggaraan pemilu, termasuk kualitas para caleg dan capres.

Akhir Kata

Apa yang hendak disampaikan mengenai kajian birokrasi dan demokrasi di atas adalah :

Pertama. Birokrasi dan Demokrasi merupakan dua konsep yang tampak paradoks (saling bertentangan). Birokrasi menekankan efektivitas dan netralitas, sementara Demokrasi menekankan inklusivitas dan tawar-menawar kebijakan. Birokrasi menekankan pada fungsi output sistem politik, sementara Demokrasi menekankan pada fungsi input sistem politik.

Kedua. Menurunnya level partisipasi politik, jika dibiarkan, membuat pemerintah kehilangan legitimasinya di kalangan warganegara. Sebab itu perlu dicari bentuk baru partisipasi politik warganegara di dalam sebuah demokrasi.

Ketiga. Tatkala Pemilu selesai dan wakil rakyat atau eksekutif terpilih, maka menjadi tugas dari kalangan Birokrasi untuk mengimplementasikan program-program yang dibuat oleh para penyusun undang-undang. Performa implementasi program tersebut oleh aparat Birokrasi amat menentukan bagaimana nantinya warganegara memandang pemerintah yang orang-orangnya mereka pilih saat Pemilu.

Keempat. Hingga saat ini pola pemerintahan demokrasi pemerintahan konvensional masih menggejala. Ini tampak tatkala mengimplementasikan suatu program atau kebijakan, kementerian menyusun perangkat pelaksana menurut undang-undang dan langsung didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah.

Kelima. Pola pendelegasian dari kementerian kepada pemerintah daerah kurang membuka ruang bagi pelibatan warganegara akan program-program pemerintah. Sebab itu kemudian muncul perspektif baru hubungan Birokrasi dan Demokrasi bernama New Public Management.

Keenam. New Publik Management adalah pendekatan baru yang bertujuan memangkas kekakuan birokrasi negara dengan memperbesar kesempatan terlibatnya warganegara dalam kegiatan pelayanan publik.

Referensi

B. Guy Peters, Bureaucracy and Democracy, SOG Conference November 2008, University of Pittsburgh.

Forrest Vern Morgenson III, Reconciling Democracy and Bureaucracy: Towards a Deliberative-Democratic Model of Bureaucratic Accountability, Doctor of Philosophy Dissertation, University of Pittsburgh, 2005.