Teori Jalan Ketergantungan Path Dependence dalam Politik Indonesia

Esai ini bertujuan untuk menyajikan penjelasan komprehensif dan mudah dipahami mengenai teori jalan ketergantungan (path dependence) serta mendemonstrasikan penerapannya dalam menganalisis lanskap politik Indonesia kontemporer. Bagian pertama esai akan mengupas fondasi teoretis path dependence, dimulai dari asal-usulnya di bidang ekonomi dengan contoh klasik papan ketik QWERTY, hingga elaborasinya yang lebih canggih dalam ilmu politik oleh para pemikir seperti Paul Pierson dan James Mahoney.

 
Dua konsep kunci, increasing returns dan critical junctures, akan dijelaskan secara rinci. Ditekankan bahwa path dependence bukan sekadar “sejarah itu penting,” melainkan sebuah proses kausal spesifik di mana urutan peristiwa dan pilihan-pilihan awal, meskipun kontingen, dapat mengunci (lock-in) perkembangan institusi dan kebijakan ke dalam jalur tertentu yang sulit diubah. Berbekal kerangka ini, bagian kedua esai menggeser fokus ke politik Indonesia.

 
Analisis akan difokuskan pada empat arena utama: (1) Warisan institusional reformasi tata negara yang terhenti dan mempertahankan pola-pola lama; (2) Persistensi oligarki dan korupsi yang beradaptasi dengan struktur demokrasi; (3) Perjuangan reformasi birokrasi dan ketergantungan pada pola sentralisasi; dan (4) Jejak dwifungsi militer yang sulit dihapus sepenuhnya dalam hubungan sipil-militer era demokratis.

 
Melalui analisis di keempat arena ini, esai ini berargumen bahwa banyak karakteristik dan problem utama demokrasi Indonesia saat ini bukanlah semata produk pilihan-pilihan rasional aktor kontemporer, melainkan merupakan konsekuensi panjang dari “jejak yang membelenggu” (path-dependent legacies) yang dibentuk oleh pilihan-pilihan kritis pada periode-periode formatif, terutama selama era Orde Baru.

 

Teori Jalan Ketergantungan (Path Dependence)

Pernahkah Anda bertanya-tanya, mengapa setelah 25 tahun reformasi, banyak praktik politik di Indonesia yang terasa familiar dan mirip dengan era sebelumnya? Mengapa wajah-wajah baru di panggung kekuasaan seringkali membawa pola lama yang sama? Atau, dalam skala yang lebih sederhana, mengapa tata letak keyboard komputer atau ponsel Anda, yang disebut QWERTY, tidak berubah padahal konon ada susunan yang lebih efisien?

 
Pertanyaan-pertanyaan ini, baik yang berskala besar seperti politik suatu negara maupun yang remeh seperti keyboard, menyentuh inti dari sebuah konsep yang sangat kuat dalam ilmu sosial kontemporer: Teori Jalan Ketergantungan (Path Dependency). Konsep ini, meski terdengar akademis, sesungguhnya menawarkan intuisi yang sederhana: Keputusan yang kita buat di masa lalu, bahkan yang sudah terlupakan atau terasa tak relevan, secara fundamental membatasi pilihan-pilihan yang tersedia bagi kita di masa kini dan masa depan.

Jika Anda merasa bahwa artikel telalu panjang untuk dibaca secara online, 

maka silakan Unduh PDF-nya di sini.

Seperti sebuah jalan setapak di tengah hutan. Setelah beberapa orang berjalan di jalur yang sama, rumput akan mati, tanah menjadi padat, dan jalur itu menjadi semakin jelas dan mudah diikuti. Orang-orang berikutnya secara alami akan memilih jalur yang sudah ada itu daripada merintis yang baru, bukan karena itu adalah jalur terbaik, tetapi karena itu adalah jalur yang paling mudah dan nyaman (Pierson, 2000). Dengan setiap langkah baru di jalur yang sama, jalur itu semakin permanen, dan biaya untuk berpindah ke jalur lain menjadi semakin mahal. Akhirnya, kita “terkunci” (locked-in) pada jalur itu.

Dalam konteks politik Indonesia, analogi ini sangat kuat. Jalan-jalan yang dirintis oleh rezim kolonial, kemudian diperlebar oleh Orde Lama, dan kemudian diaspal secara masif oleh Orde Baru, telah menjadi jalan tol institusional yang sulit untuk ditinggalkan. Itulah sebabnya, memahami path dependence adalah kunci untuk mendiagnosis secara mendalam berbagai persoalan yang tampaknya tak kunjung selesai dalam perjalanan demokrasi Indonesia. Esai ini akan menjadi pemandu untuk menjelajahi konsep path dependence, dari akar teoretisnya hingga penerapannya dalam kasus-kasus politik Indonesia yang konkret.

Kisah teori path dependence seringkali dimulai bukan dari ruang kuliah ilmu politik, melainkan dari ranah ekonomi dan sebuah artefak yang kita gunakan setiap hari: Papan ketik QWERTY. Ekonom Paul A. David, dalam esainya yang legendaris, “Clio and the Economics of QWERTY” (1985), mengajukan sebuah teka-teki. Tata letak QWERTY, yang dipatenkan oleh Christopher Sholes pada 1878, dirancang justru untuk memperlambat pengetik. Tujuannya adalah mencegah batang-batang mesin tik mekanis saling mengait. Pada masa itu, efisiensi bukanlah tujuan utama; mencegah macet-lah yang utama.

David (1985) berpendapat bahwa seiring waktu, tata letak ini menjadi standar industri bukan karena ia yang terbaik, melainkan karena serangkaian peristiwa historis yang kontingen. Sekolah-sekolah sekretaris mengajarkan QWERTY, pabrikan mesin tik memproduksi QWERTY, dan ketika era komputer datang, keyboard dirancang mengikuti QWERTY. Memproduksi keyboard dengan tata letak lain, seperti Dvorak Simplified Keyboard yang diklaim lebih cepat dan ergonomis, menjadi sangat mahal karena ketidakcocokan dengan infrastruktur pelatihan dan kebiasaan pengguna.

 
Proses ini menciptakan apa yang disebut David sebagai “lock-in” (penguncian) pada teknologi yang inferior. Ini adalah contoh klasik dari kegagalan pasar: Meskipun ada alternatif yang lebih baik, pasar gagal untuk beralih karena bobot sejarah dan akumulasi investasi di jalur yang sudah ada. Proses ini dikenal sebagai increasing returns, di mana setiap langkah di jalur tertentu menghasilkan manfaat yang meningkat untuk terus berada di jalur tersebut, sehingga membuat perpindahan menjadi semakin mahal.

Path Dependence dan Ilmu Politik

Pada akhir 1990-an dan awal 2000-an, para ilmuwan politik mulai menyadari potensi besar konsep ini untuk memahami dunia mereka. Jika pasar, dengan mekanisme kompetisinya yang ketat, bisa gagal dan terkunci pada solusi yang sub-optimal, bagaimana dengan politik? Arena politik, dengan kerangka institusionalnya yang kompleks, sifat kolektif dari tindakan, asimetri kekuasaan yang tajam, dan ketiadaan mekanisme harga yang jelas, adalah lahan yang jauh lebih subur untuk tumbuhnya path dependence.

 
Tokoh sentral yang menjembatani konsep ini ke ilmu politik adalah Paul Pierson. Dalam artikel monumentalnya di American Political Science Review tahun 2000, “Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics,” Pierson memberikan kerangka analitis yang ketat dan meyakinkan. Ia memperingatkan bahwa istilah path dependence sering digunakan secara longgar hanya untuk mengatakan “sejarah itu penting” (Pierson, 2000, hlm. 251). Baginya, klaim semacam itu lemah dan tidak cukup. Sejarah selalu penting. Hal yang membuat argumen path dependence kuat adalah spesifikasi mekanisme kausalnya.

Pierson (2000, hlm. 252) mendefinisikan path dependence bukan sebagai sekadar relasi kausal sederhana “A menyebabkan B,” melainkan sebagai proses sosial yang didasarkan pada dinamika increasing returns (keuntungan yang meningkat). Dalam proses ini, sekali sebuah jalur diambil, insentif bagi para aktor untuk tetap berada di jalur itu akan tumbuh seiring waktu, sementara insentif untuk berpindah jalur akan menurun drastis. Akibatnya, bahkan ketika jalur yang diambil terbukti tidak efisien atau menghasilkan konsekuensi yang tidak diinginkan, membalikkan arah menjadi sangat sulit, bahkan nyaris mustahil.

 
Pierson mengidentifikasi empat karakteristik kunci yang membuat ranah politik sangat rentan terhadap path dependence:

1. Peran Sentral Aksi Kolektif (Collective Action). Politik adalah tentang memobilisasi kelompok. Kesuksesan dalam politik seringkali memerlukan pembentukan koalisi yang besar dan stabil. Koalisi ini, sekali terbentuk, menciptakan sunk costs (biaya hangus) yang besar. Para anggotanya telah menginvestasikan waktu, sumber daya, dan reputasi mereka. Membubarkan koalisi dan mencoba membentuk yang baru adalah tindakan yang berisiko tinggi dan mahal, sehingga mendorong kelanjutan dari pengaturan yang ada.
2. Kepadatan Institusional (Institutional Density). Arena politik tidak seperti pasar yang relatif cair. Ia dipenuhi oleh aturan, norma, dan institusi formal dan informal yang saling terkait satu sama lain. Mencoba mengubah satu aturan seringkali memicu reaksi berantai dari aturan-aturan lain yang saling mendukung. Kepadatan kelembagaan ini menciptakan semacam “jaring pengaman” yang menstabilkan jalur yang ada dan menghukum upaya-upaya perubahan radikal.
3. Asimetri Kekuasaan (Power Asymmetries). Politik, pada intinya, adalah tentang kekuasaan. Sekelompok aktor yang diuntungkan oleh suatu pengaturan institusional tertentu akan menggunakan seluruh sumber daya dan kekuasaannya untuk mempertahankan status quo. Mereka dapat melakukannya melalui lobi, pembentukan opini publik, atau bahkan dengan merancang aturan main sedemikian rupa sehingga mengunci keunggulan mereka. Pihak yang dirugikan mungkin ingin perubahan, tetapi seringkali tidak memiliki kekuasaan yang cukup untuk melawan kelompok mapan yang diuntungkan oleh jalur yang ada.
4. Kompleksitas dan Opasitas (Complexity and Opacity). Berbeda dengan pasar yang (idealnya) transparan, politik itu rumit dan buram. Aktor politik harus membuat keputusan berdasarkan informasi yang tidak lengkap dan dalam kondisi ketidakpastian yang tinggi. Mempelajari suatu perubahan institusional dan memprediksi dampak jangka panjangnya sangatlah sulit. Hal ini mendorong aktor untuk lebih memilih “ikan di laut” (jalur yang dikenal) daripada “ikan di langit” (alternatif yang hasilnya tidak pasti), bahkan jika “ikan di laut” itu mulai busuk. Mekanisme koreksi diri, yang diasumsikan ada dalam pasar kompetitif, tidak bekerja dengan efektif di ranah politik.

Sementara Pierson menekankan mekanisme increasing returns yang membuat suatu jalur bertahan, James Mahoney berkontribusi dalam menjelaskan bagaimana suatu jalur tercipta pada mulanya. Melalui karya-karyanya tentang pembangunan rezim politik di Amerika Tengah, Mahoney mengembangkan secara sistematis dua konsep yang menjadi pasangan tak terpisahkan dari path dependence.

Konsep pertama adalah Critical Junctures (Titik Simpul Kritis). Ini adalah momen-momen singkat dalam sejarah di mana struktur-struktur yang biasanya membatasi pilihan aktor menjadi kendur, dan berbagai alternatif masa depan menjadi mungkin. Mahoney (2001, hlm. 113) mendefinisikan critical junctures sebagai “titik-titik pilihan ketika suatu opsi tertentu diadopsi dari antara sejumlah alternatif.” Momen-momen ini seringkali berupa krisis besar, perang, depresi ekonomi, revolusi, yang mengguncang tatanan institusional lama dan membuka jendela peluang bagi perubahan fundamental.

Contoh paling jelas dalam konteks Indonesia adalah krisis ekonomi dan politik tahun 1998. Runtuhnya rezim Orde Baru adalah sebuah critical juncture yang membuka jalan ke berbagai arah: Demokrasi liberal, reformasi radikal, restorasi militer, atau bahkan disintegrasi nasional. Pilihan-pilihan yang dibuat oleh para aktor di masa-masa penuh ketidakpastian itu memiliki bobot yang luar biasa.
Setelah pilihan kunci dibuat pada sebuah critical juncture, mekanisme path dependence mulai bekerja. Di sinilah konsep kedua dari Mahoney, yaitu Reactive Sequences (Urutan Reaktif) dan Self-Reinforcing Sequences (Urutan yang Memperkuat Diri) masuk.

 
Self-Reinforcing Sequences persis seperti yang dijelaskan Pierson. Pilihan awal memicu proses increasing returns yang mengunci jalur tersebut. Misalnya, adopsi sistem ekonomi kapitalistik tertentu akan menciptakan kelas bisnis, regulasi pendukung, dan pola pikir budaya yang semuanya berfungsi untuk mereproduksi dan memperkuat sistem kapitalistik itu.

Reactive Sequences mengacu pada rantai peristiwa yang “terkunci secara logis dan berurutan” (Mahoney, 2001, hlm. 126). Dalam urutan ini, setiap peristiwa dalam rantai adalah reaksi terhadap peristiwa sebelumnya, dan bersama-sama, rangkaian reaksi ini mendorong perkembangan menuju hasil akhir yang spesifik. Reaksi ini mungkin tidak selalu memperkuat jalur utama, tetapi ia tetap menciptakan lintasan kausal yang sulit dihindari. Contoh historisnya adalah bagaimana ketakutan terhadap ancaman komunis pada 1960-an (A) memicu kebijakan represif dan sentralisasi kekuasaan oleh Orde Baru (B), yang pada gilirannya memicu resistensi dan polarisasi politik bawah tanah (C), yang akhirnya berkontribusi pada karakter gerakan reformasi (D). Satu peristiwa mengarah ke peristiwa lain dalam sebuah urutan reaktif.

Gabungan dari critical junctures, self-reinforcing sequences, dan reactive sequences inilah yang memberikan kerangka lengkap untuk menjelaskan bagaimana dan mengapa jalur-jalur pembangunan politik dan ekonomi nasional bisa terbentuk dan bertahan.

Salah satu kritik paling umum terhadap teori path dependence adalah bahwa ia tampak deterministik atau pesimistis, seolah-olah perubahan mustahil terjadi. Ini adalah kesalahpahaman. Para teoretisi path dependence tidak menyangkal perubahan. Sebaliknya, mereka menyediakan alat yang lebih tajam untuk menganalisisnya. Pierson (2004) mengakui bahwa "kita tidak boleh mengasosiasikan path dependence dengan ketidakmungkinan perubahan melainkan dengan sebuah ketahanan tertentu yang membuat perubahan menjadi lebih sulit."

 
Tantangannya kemudian adalah: Bagaimana perubahan bisa terjadi dalam konteks path dependence? Wolfgang Streeck dan Kathleen Thelen (2005) dalam karya penting mereka, Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies, menunjukkan bahwa perubahan tidak harus selalu bersifat radikal atau terjadi pada critical junctures. Justru, perubahan transformatif seringkali terjadi secara bertahap dan tersembunyi melalui mekanisme seperti:

• Layering (Pelapisan). Aturan dan institusi baru diletakkan di atas atau di samping yang lama, secara perlahan menggeser logika dan fungsi institusi yang ada. Contohnya adalah bagaimana reformasi birokrasi di Indonesia pasca-1998 seringkali berupa penambahan lembaga-lembaga pengawas baru (seperti KPK dan Ombudsman) tanpa melakukan pembersihan fundamental terhadap tubuh birokrasi warisan Orde Baru.
• Drift (Hanyutan). Institusi yang ada tidak diubah secara formal, tetapi dibiarkan “hanyut” karena kondisi sosio-ekonomi di sekitarnya berubah drastis, sehingga fungsinya berubah secara fundamental. Misalnya, sebuah undang-undang yang dirancang untuk era ekonomi tertutup menjadi alat proteksionisme yang kuat di era ekonomi terbuka tanpa perlu diamandemen.
• Conversion (Konversi). Institusi lama secara formal tetap sama, tetapi digunakan untuk tujuan yang sama sekali baru. Sebagai contoh, legitimasi ideologis seperti "Pancasila" yang awalnya digunakan sebagai alat pemersatu bangsa, pada era Orde Baru “dikonversi” menjadi alat untuk menekan perbedaan pendapat politik (Wibisono, 2019).

Dengan demikian, teori path dependence sejatinya adalah lensa dialektis. Ia membantu kita melihat bagaimana agensi (pilihan manusia) dan struktur (institusi yang terbentuk) saling membentuk dalam perjalanan waktu. Struktur membatasi pilihan, tetapi pada momen-momen kritis, pilihan-pilihan manusia dapat menciptakan struktur baru yang akan membatasi pilihan di masa depan.

Jalan Ketergantungan dalam Politik Indonesia

Setelah memahami perangkat teoretis path dependence, kini saatnya kita meneropong politik Indonesia kontemporer. Hipotesis utama yang akan kita uji dalam bagian ini adalah bahwa banyak ciri khas dan persoalan akut demokrasi Indonesia saat ini adalah produk dari warisan jalan ketergantungan (path-dependent legacies) yang dibangun selama lebih dari tiga dekade pemerintahan otoriter Orde Baru (1966-1998). "Jalan setapak" yang lebar dan kokoh yang dibangun oleh Soeharto dan kroninya, meskipun rezimnya telah runtuh, ternyata terus diikuti, diperlebar, atau hanya sedikit dibelokkan, tetapi sangat jarang ditinggalkan sama sekali.

Critical juncture terpenting dalam sejarah Indonesia modern adalah keruntuhan rezim Soeharto pada Mei 1998. Momen ini mengirimkan gelombang kejut yang meruntuhkan fondasi politik yang telah mapan selama 32 tahun. Di antara berbagai reformasi yang dilakukan, amandemen UUD 1945 antara tahun 1999 dan 2002 adalah yang paling fundamental. Namun, jika ditelaah melalui lensa path dependence, proses dan hasil amandemen ini memperlihatkan bagaimana pilihan-pilihan yang dibuat, meskipun revolusioner di permukaan, tidak sepenuhnya lolos dari gravitasi jalur lama.

Amandemen juga merupakan critical juncture. Argumen intinya adalah bahwa arsitektur politik yang dihasilkan oleh amandemen adalah sebuah kompromi antara keinginan reformasi dan keengganan untuk sepenuhnya memutuskan hubungan dengan masa lalu. Para aktor politik yang melakukan amandemen, sebagian besar adalah orang-orang yang sama yang pernah beroperasi dalam sistem Orde Baru, tidak bisa begitu saja melepaskan “cangkang” kognitif dan kepentingan mereka.

Presidensialisme dengan kompromi. Indonesia tetap mempertahankan sistem presidensial. Namun, berbeda dengan sistem presidensial murni yang dipilih oleh para pendiri bangsa pada 1945 atau oleh Soeharto, amandemen menciptakan sistem yang oleh para pengamat disebut “presidensialisme koalisi” (coalitional presidentialism) (Pepinsky, 2025). Presiden, meskipun dipilih langsung oleh rakyat, tetap membutuhkan dukungan luas dari parlemen yang dipilih melalui sistem proporsional. Alih-alih menciptakan pemisahan kekuasaan yang tegas, sistem ini mensyaratkan pembentukan koalisi "pelangi" (rainbow coalition) yang gemuk dan seringkali tidak efektif.

 
Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (2004-2014) dan Joko Widodo (2014-2024) sama-sama memimpin koalisi yang merangkul hampir semua partai politik di parlemen. Ini adalah contoh sempurna dari layering (pelapisan): Fitur baru (pemilihan presiden langsung) dilapiskan di atas logika lama (kekuasaan eksekutif yang dominan dan parlementer yang akomodatif) yang sudah menjadi “jalan tol” sejak era Orde Baru. Akibatnya, peran oposisi menjadi tumpul dan mekanisme check and balances layu sebelum berkembang.

DPR menjadi ‘korban’ dari perjalanan sejarah Indonesia.Stephen Sherlock (2025), dalam analisisnya tentang kemunduran parlemen Indonesia, secara eksplisit menggunakan kerangka path dependence. Ia berargumen bahwa pelemahan DPR pasca-reformasi bukan semata-mata hasil rekayasa elite kontemporer, melainkan “pemulihan ke norma-norma pemerintahan otoriter” yang telah dominan sepanjang sejarah Indonesia (Sherlock, 2025).

 
Praktik “musyawarah untuk mufakat” yang diagungkan sebagai kearifan lokal, dalam praktiknya kerap menjadi alat untuk menghindari pemungutan suara terbuka dan melanggengkan keputusan elite di balik pintu tertutup. Ini adalah jalan setapak yang diwariskan dari kultur politik Jawa feodal dan diaspal oleh Orde Baru. Alih-alih merintis jalan baru dengan tradisi oposisi dan perdebatan terbuka yang sehat, para legislator merasa lebih nyaman berjalan di jalur lama yang menghindari konfrontasi, meskipun hal itu menggerogoti fungsi representasi dan legislasi mereka.

Jadi, di ranah tata negara, path dependence menjelaskan sebuah ironi: reformasi yang lahir dari sebuah critical juncture justru menciptakan struktur-struktur baru yang memungkinkan pola-pola perilaku politik lama untuk terus hidup dan bahkan berkembang.

 
Selain itu, dalam konteks path-dependence di Indonesia juga terjadi fenomena adanya oligarki yang beradaptasi. Hal ini menunjukkan bagaimana kekuasaan material mampu bertahan dalam demokrasi Indonesia pasca 1998 dengan pra 1998. Salah satu wacana paling dominan dalam studi politik Indonesia pasca-1998 adalah persistensi oligarki. Jika rezim otoriter Orde Baru adalah proyek kekuasaan oligarkis, bagaimana mungkin oligarki ini tidak hanya bertahan tetapi juga merajai era demokrasi? Jawabannya, sekali lagi, terletak pada path dependence dan kemampuan para oligark untuk mengubah “jalan setapak” yang telah mereka bangun menjadi “jalan tol” yang tak terhindarkan.

Dengan demikian, dapat kita katakan bahwa telah terjadi transisi dari "oligarki Orde Baru" ke "oligarki Demokratik." Dalam studi mereka yang sangat berpengaruh, Robison dan Hadiz (2004) meruntuhkan asumsi bahwa demokratisasi dan liberalisasi ekonomi akan secara otomatis membubarkan konsentrasi kekuasaan ekonomi-politik warisan Orde Baru. Argumen utama mereka dalam Reorganising Power in Indonesia adalah bahwa jaringan kekuasaan oligarkis pra-1998 tidak hancur. Ia hanya melakukan reorganisasi. Para konglomerat yang sebelumnya bergantung pada patronase Soeharto dengan cepat beradaptasi dengan institusi-institusi demokrasi yang baru.

Mengapa? Karena mereka mengendalikan aset-aset ekonomi yang paling vital. Kontrol atas sumber daya alam, sektor keuangan, dan infrastruktur strategis tidak serta-merta hilang hanya karena konstitusi diamandemen. Sebaliknya, kekuatan material ini menjadi sumber daya politik yang dahsyat di era demokrasi elektoral. Untuk membiayai kampanye yang semakin mahal, para politisi dan partai politik mengemis dana dari para pemilik modal besar. Ini adalah mekanisme increasing returns yang sempurna: Para oligark membiayai politisi, para politisi yang menang menciptakan kebijakan yang menguntungkan para oligark, dan keuntungan itu digunakan kembali untuk membiayai politisi di siklus pemilu berikutnya. Jalurnya sudah ada sejak zaman Soeharto; demokrasi elektoral hanya memberinya legitimasi prosedural baru.

Indikator lain dari path-dependence Indonesia adalah lemahnya partai politik dan dangkalnya akar sosial. Fitur kunci dari oligarki demokratik ini adalah partai politik yang berakar dangkal (rootless parties). Di banyak demokrasi mapan, partai lahir dari gerakan sosial dan memiliki basis ideologis yang jelas. Di Indonesia, sebagian besar partai pasca-1998, kecuali beberapa pengecualian, tidak memiliki akar yang dalam. Partai-partai ini seringkali tidak lebih dari kendaraan elektoral bagi para elite untuk bersaing memperebutkan kekuasaan negara (Slater, 2004). Ini adalah warisan langsung (legacy) dari kebijakan Orde Baru yang secara sistematis menghancurkan basis-basis gerakan sosial dan memaksakan format politik yang “mengambang” (floating mass). Jalan menuju organisasi politik yang kuat dan ideologis telah ditutup oleh buldoser otoritarianisme Orde Baru, dan jalan yang tersisa hanyalah jalan pintas membentuk partai-partai kader berbasis elite.

Untuk ini dapat kita sebutkan studi kasus kegagalan Partai Buruh. Contoh yang sangat jelas dari warisan jalan ketergantungan ini dapat dilihat pada kegagalan partai-partai buruh di era pasca-Orde Baru. Sulaksono dkk. (2024) dalam risetnya menggunakan perspektif path dependence untuk menjelaskan mengapa, meskipun memiliki basis massa pekerja yang besar, partai buruh tak pernah berhasil memenangkan kursi di parlemen nasional.

 
Menurut mereka, kebijakan Orde Baru di bidang perburuhan, serikat buruh tunggal (SPSI), doktrin Hubungan Industrial Pancasila (HIP) yang mendomestikasi kelas pekerja, stigmatisasi negatif terhadap aktivis politik buruh, dan penulisan ulang sejarah buruh, telah menciptakan “jejak institusional” yang sangat dalam (Sulaksono et al., 2024, hlm. 330). Jejak ini membuat para pekerja tidak terbiasa dengan mobilisasi politik otonom, saling curiga, dan kesulitan untuk bersatu di bawah satu bendera partai. Struktur kesempatan politik (political opportunity structure) memang telah berubah, namun kapasitas dan kesadaran kolektif para aktor telah terbentuk sedemikian rupa oleh jalan masa lalu sehingga mereka gagal memanfaatkan kesempatan itu.

Selain itu, politik Indonesia juga terus dihantui oleh para dedemit birokrasi dan sentralisasi sehingga reformasi seolah berjalan di tempat. Reformasi birokrasi adalah salah satu tuntutan paling keras dari gerakan reformasi 1998. Birokrasi Orde Baru dikenal sangat sentralistis, korup, tidak efisien, dan berfungsi sebagai mesin politik Golkar. Lebih dari dua dekade kemudian, seberapa jauh kita telah berjalan dari titik itu?

 
Reformasi birokrasi di Indonesia hanya berposisi sebagai layering. Seperti yang diulas dalam analisis evolusi birokrasi Indonesia, pendekatan utamanya adalah layering. Alih-alih membongkar struktur birokrasi politik Orde Baru secara fundamental, pemerintah pasca-reformasi lebih memilih untuk menambahkan lapisan-lapisan institusi baru di atasnya. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Yudisial, Ombudsman, dan berbagai komisi negara independen lainnya diciptakan sebagai “jalan pintas” untuk menyelesaikan masalah akut yang tidak mampu diselesaikan oleh birokrasi konvensional (Streeck & Thelen, 2005; Wibisono, 2019).

 
Ini adalah apa yang disebut oleh para ahli sebagai “pembangunan institusi yang terhenti” (stunted institutional development). Tubuh utama birokrasi, dengan logika patrimonial dan mentalitas penguasa yang mengakar kuat, tetap utuh dan bahkan melawan balik (backlash) terhadap upaya-upaya pemberantasan korupsi yang dianggap mengancam “jalur” yang sudah mapan. Kisah pelemahan KPK pada 2019 melalui revisi UU KPK adalah bukti paling gamblang bagaimana institusi baru yang “dilapiskan” itu pada akhirnya bisa dilucuti oleh “tubuh inang” yang lebih tua dan lebih kuat.

Selain birokrasi, desentralisasi Indonesia terus diganggu oleh dedemit resentralisasi. Seperti diketahui, satu lompatan terbesar pasca-1998 adalah kebijakan desentralisasi melalui UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999. Ini adalah upaya untuk secara radikal memutus jalur sentralisasi. Namun, perjalanannya sangat bergelombang dan menunjukkan dinamika path dependence yang kuat. Gagasan “Pergeseran Re-Sentralisasi Path Dependency dalam Evolusi Fiskal dan Perizinan di Indonesia” menganalisis bagaimana terdapat ketegangan terus-menerus antara praktik historis sentralisasi dan semangat desentralisasi.

 
Pemerintah pusat, yang terbiasa memegang kendali penuh atas sumber daya, seringkali menarik kembali kewenangan yang telah diberikan ke daerah melalui berbagai regulasi sektoral, terutama di bidang fiskal dan perizinan investasi. Ini adalah contoh dari urutan reaktif (reactive sequence). Desentralisasi (A) menimbulkan masalah-masalah baru seperti korupsi di daerah dan kelemahan kapasitas fiskal (B), yang kemudian menjadi justifikasi bagi pemerintah pusat untuk kembali melakukan intervensi dan resentralisasi (C). Para elite di pusat, dengan “memori otot” (muscle memory) dari 3 dekade pemerintahan sentralistik, merespons ketakutan akan disintegrasi dan ketidakefisienan dengan kembali ke jalur yang paling mereka kenal: kontrol terpusat.

Tidak ketinggalan, pasca 1998 Indonesia pun tetap dibayangi oleh “dedemit” berupa bayang-bayang militer di alam demokrasi. Inilah salah satu lingkup paling klasik untuk menganalisis path dependence di Indonesia. Hubungan sipil-militer di Indonesia masih jauh dari kata selesai. Doktrin Dwifungsi ABRI (sekarang TNI) adalah jalur tol utama yang dibangun oleh Orde Baru, memberikan militer peran dominan tidak hanya di bidang pertahanan dan keamanan tetapi juga di politik dan bisnis.

 
Sebab itu, transisi politik 1998 harusnya menjadi sebuah critical juncture. Reformasi 1998 adalah critical juncture bagi hubungan sipil-militer. Jendela peluang terbuka lebar untuk secara fundamental menata ulang peran militer. Dan memang, ada serangkaian reformasi penting: Pencabutan doktrin Dwifungsi, pemisahan Polri dari TNI, dan TNI secara bertahap kehilangan kursinya yang terjamin di parlemen. Ini adalah langkah-langkah yang secara fundamental membelokkan jalur.

Dengan demikian, yang terjadi di Indonesia ini apakah “mengatasi ataukah hanya membelokkan jalur ketergantungan? Apakah kita benar-benar telah meninggalkan jalur lama? Sejumlah sarjana menawarkan optimisme hati-hati. Dalam penelitiannya yang provokatif berjudul Overcoming Path Dependence, peneliti berargumen bahwa Indonesia telah berhasil memutus path dependence-nya dalam beberapa area historis (Overcoming Path Dependence, t.t.). Ia menyimpulkan bahwa tindakan para pemimpin politik dan kelompok elite pasca-1998 memainkan peran yang lebih signifikan dalam membentuk hubungan sipil-militer yang baru daripada yang diperkirakan secara umum. Ini berarti, agensi manusia mampu menghindari determinisme struktural.

Namun, narasi yang lebih dominan adalah narasi kekhawatiran. Pengamat yang lain meyakini bahwa meskipun secara formal dwifungsi telah mati, “jiwa” dwifungsi tetap bersemayam dan perlahan-lahan kembali menguat. Ini adalah contoh dari institutional conversion (konversi institusional) dan drift (hanyutan). Aturan main formalnya telah berubah, tetapi jaringan bisnis dan politik militer yang telah tertanam dalam-dalam sejak era Soeharto tidak lenyap begitu saja. Dalam kekosongan kendali sipil yang efektif, para perwira TNI secara perlahan “mengonversi” ruang-ruang baru dalam demokrasi. 

Mereka memasuki pos-pos sipil strategis, bukan melalui penunjukan langsung, tetapi melalui jalur birokrasi dan “penugasan” yang difasilitasi oleh undang-undang dan peraturan yang multitafsir.

Fenomena “ABRI Hijau” (istilah untuk menyebut tentara aktif yang menduduki jabatan sipil) di era Jokowi adalah bukti paling kuat dari proses ini. Perlahan tapi pasti, kita menyaksikan bayang-bayang masa lalu kembali menyusup ke dalam struktur demokrasi. Jalan militerisme mungkin telah diaspal ulang dengan nama dan rambu-rambu demokrasi, tetapi fondasinya, jaringan kekuasaan dan kepentingan yang mengakar, tetaplah kokoh. Ini adalah peringatan Paul David tentang lock-in: Bahkan setelah suatu jalur secara formal ditinggalkan, infrastruktur dan mentalitas yang mendukungnya bisa menciptakan gravitasi yang menarik kita kembali ke pola yang familiar.

Penutup

Perjalanan kita menelusuri konsep path dependence dan menerapkannya pada politik Indonesia menghasilkan gambaran yang kompleks, tetapi jelas. Kita telah melihat bagaimana dari ranah ekonomi, gagasan tentang lock-in dan increasing returns menemukan rumah yang lebih kompleks dan kaya dalam ilmu politik berkat para pemikir seperti Pierson dan Mahoney. Path dependence bukanlah ramalan pesimistis yang menyatakan perubahan itu mustahil. Sebaliknya, ia adalah lensa analitis yang jujur, mengakui bahwa biaya untuk berubah itu mahal, dan para aktor yang diuntungkan oleh status quo akan bekerja keras untuk menjaga jalur yang telah ada.

Penerapan lensa ini pada politik Indonesia pasca-1998 menunjukkan betapa kuatnya warisan yang ditinggalkan oleh Orde Baru. Critical juncture 1998 memang membuka jendela kesempatan, namun para aktor yang melangkah melewatinya tidak bisa begitu saja melepaskan diri dari gravitasi jalur lama. Hasilnya adalah fenomena hibrida: Demokrasi elektoral yang stabil, tetapi dengan arsitektur politik yang kental dengan logika otoriter; ekonomi pasar yang dikendalikan oleh oligarki yang sama; birokrasi yang dilapisi (layered) dengan lembaga-lembaga reformis tetapi intinya tetap resisten; dan militer yang secara formal telah direformasi namun bayang-bayangnya terus memanjang.

Namun, pengetahuan ini tidak seharusnya melumpuhkan kita dalam keputusasaan. Justru sebaliknya. Dengan memahami mekanisme path dependence, kita bisa menjadi lebih realistis dan strategis. Jika perubahan radikal (path departure) sangat sulit dan jarang terjadi, maka strategi perubahan gradual seperti layering yang cerdas, atau dengan sengaja menciptakan critical juncture baru (melalui tekanan sosial yang masif, krisis, atau inovasi institusional), menjadi agenda yang penting. Kisah Indonesia adalah kisah tentang jejak yang membelenggu, namun belenggu itu tidak pernah benar-benar permanen. Kesadaran akan sejarah dan pemahaman akan mekanisme institusional adalah langkah awal bagi sebuah bangsa untuk tidak hanya berjalan mengikuti jejak yang ada, tetapi mulai merintis jalan setapak baru menuju masa depan yang lebih berkeadaban.

Referensi

David, P. A. (1985). Clio and the Economics of QWERTY. The American Economic Review, 75(2), 332-337. [Rujukan tidak langsung dari reading lain, mengingat keterbatasan akses]

Mahoney, J. (2001). Path-dependent explanations of regime change: Central America in comparative perspective. Studies in Comparative International Development, 36(1), 111-141. [Lihat abstrak dan deskripsi, terutama hlm. 111-114 untuk definisi critical juncture]

Mahoney, J., & Rueschemeyer, D. (Eds.). (2003). Comparative historical analysis in the social sciences. Cambridge University Press.

Pepinsky, T. B. (2025). Cleavages, Institutions, and Democracy in Indonesia: The 2024 Elections in Comparative Perspective. Journal of Current Southeast Asian Affairs, 44(3), 345-365. [Rujukan pada argumen umum abstrak]

Pierson, P. (2000). Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics. The American Political Science Review, 94(2), 251-267. [Rujukan umum pada argumen Abstrak dan konsep kunci]

Pierson, P. (2004). Politics in time: History, institutions, and social analysis. Princeton University Press.

Robison, R., & Hadiz, V. R. (2004). Reorganising power in Indonesia: The politics of oligarchy in an age of markets. RoutledgeCurzon. [Rujukan pada abstrak dan argumen inti buku]

Sherlock, S. (2025, Maret 18). Reverting to the norm: Locating the parliament in Indonesia's democratic regression [Seminar]. ANU College of Asia & the Pacific, Canberra. [Rujukan pada deskripsi seminar dan kutipan abstrak]

Streeck, W., & Thelen, K. (Eds.). (2005). Beyond continuity: Institutional change in advanced political economies. Oxford University Press.

Sulaksono, T., Riyanto, A., Suswanta, & Gusmi, A. D. (2024). The failure of post-New Order labor parties in Indonesia in the perspective of path-dependence theory. AIP Conference Proceedings, 2952(1), 120010. [Rujukan pada abstrak dan bagian argumen utama]

Wibisono, A. (2019). Pancasila sebagai Ideologi Nasional: Dari Pidato Soekarno ke Pemerintahan Jokowi. Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik. [Rujukan pada argumen konversi institusional]