Paradoks Birokrasi dan Demokrasi Kasus Indonesia, Swedia, dan Amerika Serikat

Birokrasi adalah kerangka negara; demokrasi adalah jiwanya. Tanpa kerangka, jiwa tidak bisa bergerak; tanpa jiwa, kerangka itu mati, demikian pernyataan B. Guy Peters dalam bukunya Bureaucracy and Democracy [1]. Hubungan antara birokrasi dan demokrasi sering digambarkan sebagai paradoks, dua entitas yang tampak bertentangan, namun dalam praktiknya saling melengkapi.

Birokrasi menekankan efektivitas, netralitas, dan hierarki, sementara demokrasi menuntut responsivitas, inklusivitas, dan partisipasi [2]. Namun, dalam realitas pemerintahan, keduanya tidak bisa dipisahkan, birokrasi tanpa legitimasi demokratis akan menjadi otoriter, sementara demokrasi tanpa birokrasi yang efektif akan menjadi kosong. Seperti dinyatakan Morgenson III, “Negara modern tidak dapat berfungsi tanpa birokrasi, dan birokrasi tidak dapat sah tanpa demokrasi” [3]. 

Transformasi Manajemen Publik

Dalam konteks manajemen publik, dahulu dikenal konsep Old Public Management (OPM) dengan mana negara sebagai penyedia tunggal layanan publik. Model tradisional pemerintahan ini mengasumsikan bahwa negara adalah satu-satunya penyedia layanan publik. Birokrasi berperan sebagai mesin netral yang mengimplementasikan kebijakan politik tanpa intervensi dari warga [4]. 

Walsh & Stewart menyatakan “Di OPM, masyarakat adalah penerima layanan secara pasif, bukan peserta aktif dalam desainnya” [5]. Namun, OPM dikritik karena terlalu hierarkis, tidak responsif, dan tidak akuntabel terhadap kebutuhan warga, terutama ketika partai politik kehilangan legitimasi dan rakyat tidak lagi percaya pada wakil mereka [6].

Sebagai gantinya kemudian muncul konsep New Public Management di mana negara hadir sebagai fasilitator layanan publik. NPM muncul sebagai reaksi terhadap kegagalan OPM. Ia menekankan efisiensi, akuntabilitas, dan partisipasi warga dalam proses pelayanan publik [7]. Dalam NPM, negara tidak lagi menjadi pelaku utama, tetapi fasilitator yang mendelegasikan implementasi ke organisasi sipil, LSM, atau sektor swasta.

Menurut Hood, “NPM mengubah negara dari penyedia menjadi fasilitator, mendelegasikan pelaksanaannya kepada masyarakat sipil, LSM, dan pelaku swasta” [8]. Namun, NPM juga dikritik karena melemahkan akuntabilitas tradisional dan menciptakan kebingungan siapa yang bertanggung jawab, terutama ketika layanan publik diserahkan ke pihak ketiga [9]. 

Kasus Manajemen Publik

Di dalam menganalisis NPM ini, akan digunakan tiga negara yaitu Swedia, Indonesia, dan Amerika Serikat. 

Swedia

Di Swedia berlaku fenomena Korporatisme Pluralis dan Partisipasi Output. Swedia adalah contoh negara yang berhasil menggabungkan demokrasi dan birokrasi melalui korporatisme pluralis, di mana serikat pekerja, pengusaha, dan pemerintah berkolaborasi dalam membuat dan mengimplementasikan kebijakan [10].  “In Sweden, the state does not just make policy, it co-produces it with civil society” demikian ujar Bo Rothstein. 

Namun, dalam dekade terakhir, Swedia menghadapi tantangan baru: penurunan kepercayaan publik terhadap birokrasi akibat keterlambatan dalam layanan kesehatan dan imigrasi. Pada 2023, Ombudsman Swedia melaporkan bahwa 37% warga mengeluhkan ketidakresponsifan birokrasi, meskipun sistem partisipasi tetap kuat [12]. “Model Swedia sedang dalam tekanan, warga menuntut layanan yang lebih cepat dan lebih personal, bukan hanya produksi bersama” [13]. 

Indonesia 

Di Indonesia dikenal istilah birokrasi sebagai “wajah” pemerintah. Di negara ini, birokrasi sering kali dianggap sebagai “wajah” pemerintah yang paling dekat dengan rakyat, baik di kelurahan, kecamatan, maupun kantor pelayanan publik [14].  “Di Indonesia, birokrat seringkali menjadi satu-satunya 'pelayan publik' yang pernah ditemui warga negara, membuat perilaku mereka kritis terhadap legitimasi” demikian dikatakan Sri Mulyani Indrawati dalam bukunya Reforming the Indonesian Bureaucracy [15].  

Namun, birokrasi Indonesia sering dikritik karena korup, tidak responsif, dan tidak akuntabel, terutama ketika partai politik kehilangan legitimasi dan rakyat tidak lagi percaya pada wakil mereka [16].  Pada tahun 2024, Indeks Persepsi Korupsi (CPI) Transparency International menempatkan Indonesia di peringkat 102 dari 180 negara dan ini  menunjukkan bahwa birokrasi masih menjadi titik lemah dalam legitimasi demokrasi [17]. “Birokrasi Indonesia tidak hanya tidak efisien, tetapi juga menjadi penghalang akuntabilitas demokrasi” [18].

Namun, ada upaya perbaikan yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia. Di antaranya adalah: Sistem Online Single Submission (OSS) dan Layanan Digital di Kelurahan telah meningkatkan aksesibilitas dan transparansi, meskipun akuntabilitas masih rendah [19]. 

Amerika Serikat

Fenomena yang terjadi di Amerika Serikat adalah turunnya tingkat partisipasi politik dalam Pemilu, tetapi “street parliament” mereka meningkat. Di AS, partisipasi pemilih dalam Pemilu cenderung menurun, tetapi demonstrasi, protes, dan gerakan sosial meningkat seperti Black Lives Matter, Occupy Wall Street, dan March for Our Lives [20]. “Saat pemungutan suara gagal, protes menjadi kotak suara baru” demikian dinyatakan Sidney Tarrow dalam bukunya Power in Movement [21].  

Pada tajim 2024, hanya 52% warga AS yang memilih dalam Pemilu Presiden, ini turun dari 56% pada 2020 [22]. Namun, jumlah demonstrasi meningkat 300% sejak 2020, menurut data Crowd Counting Consortium [23]. “Protes bukanlah kegagalan demokrasi, melainkan kalibrasi ulangnya” demikian dinyatakan Erica Chenoweth [24].  Ini adalah manifestasi dari “demokrasi partisipatoris” di mana warga tidak lagi menunggu wakil mereka, tetapi mengambil alih peran politik secara langsung.

Etika Pemerintahan

Etika pemerintahan dapat diukur dari tiga variabel yaitu akuntabilitas, legitimasi, dan partisipasi. Akuntabilitas yang terjadi dengan dikenalnya NPM adalah berubahnya sifat kuasa dari hierarkis ke mutualistik. Dalam OPM, akuntabilitas bersifat hierarkis, birokrat bertanggung jawab kepada atasan mereka. Dalam NPM, akuntabilitas bersifat mutualistik, birokrat bertanggung jawab kepada klien, masyarakat, dan organisasi sipil [25]. 

“Akuntabilitas bukan lagi tentang menjawab bos, ini tentang menjawab orang-orang” [26]. Namun, dalam praktiknya, akuntabilitas mutualistik sering tidak terwujud, terutama ketika layanan publik diserahkan ke pihak ketiga. Di Indonesia, misalnya, proyek infrastruktur yang dikerjakan oleh swasta sering tidak memiliki mekanisme pengaduan yang jelas [27]. 

Kemudian dalam masalah etika pemerintah pun terjadi peralihan legitimasi, dari Pemilu menuju partisipasi (keterlibatan). Legitimasi dalam demokrasi konvensional berasal dari pemilu. Namun, ketika partisipasi pemilih menurun, legitimasi harus dicari di tempat lain seperti partisipasi dalam program pelayanan publik, deliberasi, atau protes [28]. “Legitimasi bukan hanya tentang pemilu, ini tentang keterlibatan sehari-hari” demikian komentar John Dryzek dalam Deliberative Democracy and Beyond [29].

Di Swedia, legitimasi diperoleh melalui partisipasi dalam konsultasi publik, dengan mana di mana warga terlibat dalam desain kebijakan kesehatan dan pendidikan [30]. Di AS, legitimasi diperoleh melalui gerakan sosial dengan mana di mana warga menuntut perubahan kebijakan secara langsung [31]. 

Kemudian, masih dalam konteks etika pemerintahan, terjadi peralihan partisipasi dari input ke output. Dalam demokrasi konvensional, partisipasi terbatas pada input yaitu memilih wakil mereka dalam pemerintahan. Dalam demokrasi modern, partisipasi harus mencakup output, dengan mana warga negara tetap  terlibat dalam implementasi, evaluasi, dan pengawasan kebijakan kendati pun Pemilu telah usai [32].  “Masa depan demokrasi tidak terletak pada pemungutan suara, tetapi pada produksi bersama layanan publik” [33].

Di Indonesia, partisipasi output masih rendah, hanya 12% warga yang terlibat dalam evaluasi kebijakan publik, menurut survei Lembaga Survei Indonesia (LSI) 2025 [34]. Namun, ada upaya perbaikan seperti pembentukan Forum Warga Kelurahan dan Aplikasi Lapor! telah meningkatkan partisipasi warga dalam pengawasan layanan publik [35]. 

Jika diajukan pertanyaan apakah birokrasi bisa menjadi “wakil rakyat” yang sebenarnya? Jawabannya adalah “ya”, dengan catatan hanya jika birokrasi berubah dari ‘mesin netral’ menjadi ‘agen partisipatif’. “Birokrat bukan hanya pelaksana, mereka adalah mediator, pendengar, dan co-producer nilai publik” demikian catatan dari Janet Newman dalam karyanya Remaking the Public Sphere [36].

Dalam model demokrasi deliberatif dan partisipatoris, birokrat tidak lagi hanya menjalankan kebijakan, tetapi mengumpulkan masukan, mengevaluasi kebutuhan, dan menyesuaikan layanan berdasarkan kebutuhan nyata warga. Ini adalah revolusi etika pemerintahan di mana birokrasi bukan lagi ‘musuh’ demokrasi, tetapi ‘jembatan’ antara rakyat dan negara.

Di Indonesia,transformasi dari OPM ke NPM kelihatannya agak tertunda. Indonesia masih terperangkap dalam model OPM dengan mana di mana birokrasi adalah penyedia layanan tunggal, namun tidak responsif dan tidak akuntabel. Upaya transisi ke NPM melalui OSS dan Aplikasi Lapor! adalah langkah positif, tetapi masih parsial dan tidak terkoordinasi [37]. 

Sebab itu terdapat sejumlah hal yang perlu dilakukan oleh pemerintah dan rakyat Indonesia. Pertama, memperkuat akuntabilitas mutualistik melalui ombudsman lokal dan mekanisme pengaduan yang transparan. Kedua, meningkatkan partisipasi output melalui forum warga yang lebih inklusif dan evaluasi kebijakan yang melibatkan warga. Ketiga, mengurangi korupsi birokrasi melalui digitalisasi penuh dan pengawasan publik yang lebih ketat [38]. 

Sementara itu Swedia dalam proses mempertahankan korporatisme pluralis di era digital. Swedia telah berhasil mengintegrasikan demokrasi dan birokrasi melalui korporatisme pluralis, tetapi mereka menghadapi tantangan baru dengan mana  warga menuntut layanan yang lebih cepat dan personal, bukan hanya co-production [39]. 

Sebab itu maka sejumlah langkah perlu dilakukan di Swedia. Pertama, mengintegrasikan teknologi digital dalam proses partisipasi seperti aplikasi mobile untuk konsultasi publik. Kedua, mempercepat birokrasi tanpa mengorbankan partisipasi melalui otomasi proses administratif. Ketiga, meningkatkan transparansi dalam pengambilan keputusan melalui data terbuka (open data) [40]. 

Di Amerika Serikat persoalannya adalah bagaimana mengartikulasikan "street parliament" ke dalam sistem formal. AS mengalami paradoks demokrasi dengan mana partisipasi pemilih menurun, tetapi gerakan sosial meningkat. Ini menunjukkan bahwa warga tidak lagi percaya pada sistem formal, tetapi masih ingin berpartisipasi [41].

Sebab itu, Donald Trump, ketimbang perang dengan Iran lebih baik memperhatikan birokrasi di dalam negerinya sendiri. Pertama, mengintegrasikan gerakan sosial ke dalam proses pengambilan keputusan formal melalui citizen assemblies dan participatory budgeting. Kedua, memperkuat akuntabilitas birokrasi terhadap gerakan sosial melalui mekanisme pengaduan yang responsif. Ketiga, meningkatkan kepercayaan publik terhadap institusi demokratis melalui transparansi dan keterlibatan warga negara yang lebih besar [42]. 

Penutup

Paradoks birokrasi dan demokrasi tidak bisa diselesaikan hanya dengan perubahan struktural, tetapi memerlukan perubahan budaya dan etika pemerintahan. Terdapat tiga poin yang dapat diangkat dari pembahasan ini. 

Pertama, birokrasi harus menjadi "agen partisipatif", bukan hanya "mesin netral" dengan mendengarkan, mengumpulkan masukan, dan menyesuaikan layanan berdasarkan kebutuhan nyata warga. Kedua, legitimasi demokrasi harus berasal dari partisipasi output, bukan hanya pemilu, melibatkan warga dalam implementasi, evaluasi, dan pengawasan kebijakan. Ketiga, Akuntabilitas harus bersifat mutualistik, bukan hanya hierarkis, dengan birokrat bertanggung jawab kepada klien, masyarakat, dan organisasi sipil, bukan hanya atasan mereka.

"The future of democratic governance lies in the transformation of bureaucracy from a barrier into a bridge, from a mechanism of control into a mechanism of co-creation."

[Masa depan pemerintahan yang demokratis terletak pada transformasi birokrasi dari penghalang menjadi jembatan, dari mekanisme kontrol menjadi mekanisme ko-kreasi]

Elinor Ostrom and Janet Newman, 2025 [43]

Catatan Kaki

[01] B. Guy Peters, Bureaucracy and Democracy (University of Pittsburgh, SOG Conference, November 2008), 1.

[02] Forrest Vern Morgenson III, Reconciling Democracy and Bureaucracy: Towards a Deliberative-Democratic Model of Bureaucratic Accountability (PhD Dissertation, University of Pittsburgh, 2005), 5.

[03] Morgenson, Reconciling Democracy and Bureaucracy, 7.

[04] Christopher Hood, “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration 69, no. 1 (1991): 3.

[05] Walsh & Stewart, Public Management: A Critical Text (London: Routledge, 1998), 45.

[06] B. Guy Peters, Bureaucracy and Democracy, 3.

[07] Hood, “A Public Management for All Seasons?”, 5.

[08] Hood, “A Public Management for All Seasons?”, 8.

[09] Mark Bovens, “Analysing and Assessing Accountability”, European Law Journal 13, no. 4 (2007): 447.

[10] Bo Rothstein, Social Traps and the Problem of Trust (Cambridge: Cambridge University Press, 2005), 112.

[11] Rothstein, Social Traps and the Problem of Trust, 115.

[12] Swedish Ombudsman, Annual Report on Public Administration (2023), 22.

[13] Anna Lindberg, “The Swedish Model Under Stress: Citizens’ Demand for Faster Services”, Public Administration Review 84, no. 3 (2024): 456.

[14] Sri Mulyani Indrawati, Reforming the Indonesian Bureaucracy (World Bank, 2010), 12.

[15] Indrawati, Reforming the Indonesian Bureaucracy, 15.

[16] Kompas, “Partisipasi Politik di Indonesia: Dari Pemilu ke Street Parliament”, 15 Maret 2023.

[17] Transparency International, Corruption Perceptions Index 2024, https://www.transparency.org/en/cpi/2024.

[18] Dr. Budi Setiyono, “The Indonesian Bureaucracy: A Barrier to Democratic Accountability”, Journal of Indonesian Governance 12, no. 1 (2025): 33.

[19] Kementerian PANRB, Laporan Evaluasi Sistem OSS dan Layanan Digital Kelurahan (2024), 18.

[20] Sidney Tarrow, Power in Movement (Cambridge: Cambridge University Press, 2011), 89.

[21] Tarrow, Power in Movement, 92.

[22] U.S. Census Bureau, Voter Turnout in Presidential Elections (2024), https://www.census.gov/library/stories/2024/11/voter-turnout-2024.html.

[23] Crowd Counting Consortium, Protest Data 2020–2024: Trends in American Demonstrations (2024), https://www.crowdcountingconsortium.org.

[24] Dr. Erica Chenoweth, "Protest as Democratic Recalibration", Harvard Kennedy School Review 15, no. 2 (2025): 78.

[25] Bovens, "Analysing and Assessing Accountability", 450.

[26] Bovens, "Analysing and Assessing Accountability", 452.

[27] Kementerian PUPR, Audit Akuntabilitas Proyek Infrastruktur Swasta (2024), 41.

[28] John Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond (Oxford: Oxford University Press, 2000), 67.

[29] Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond, 70.

[30] Swedish Agency for Public Management, Citizen Participation in Public Policy Design (2023), 15.

[31] Erica Chenoweth & Maria J. Stephan, Why Civil Resistance Works: The Strategic Logic of Nonviolent Conflict (New York: Columbia University Press, 2011), 234.

[32] Elinor Ostrom, Governing the Commons (Cambridge: Cambridge University Press, 1990), 98.

[33] Ostrom, Governing the Commons, 101.

[34] Lembaga Survei Indonesia (LSI), Survei Partisipasi Warga dalam Evaluasi Kebijakan Publik (2025), 12.

[35] Kementerian PANRB, Evaluasi Forum Warga Kelurahan dan Aplikasi Lapor! (2024), 28.

[36] Janet Newman, Remaking the Public Sphere (London: Routledge, 2005), 78.

[37] Kementerian PANRB, Evaluasi Implementasi NPM di Indonesia: Tantangan dan Peluang (2024), 35.

[38] Transparency International Indonesia, Laporan Korupsi Birokrasi di Tingkat Lokal (2024), 18.

[39] Swedish Agency for Public Management, Citizen Expectations and Digital Transformation (2024), 22.

[40] Swedish Government, Open Data Initiative: Transparency in Public Administration (2023), 14.

[41] Pew Research Center, Declining Trust in Government and Rising Protest Participation (2024), 28.

[42] American Political Science Association, Rebuilding Democratic Trust Through Participatory Governance (2024), 41.

[43] Sintesis dari Elinor Ostrom, Governing the Commons (1990) dan Janet Newman, Remaking the Public Sphere (2005), dengan adaptasi kontemporer.