Tuntutan ini bisa dengan mudah diringkas dalam konsep Otonomi Daerah. Otonomi Daerah adalah permintaan daerah kepada pusat untuk lebih proporsional dalam melakukan pembagian wewenang kekuasaan. Sebagaimana dicatat oleh para pengamat, setelah 25 tahun bergulirnya otonomi daerah, terjadi kemajuan dalam penurunan kemiskinan dan peningkatan Indeks Pembangunan Manusia (IPM), namun tren resentralisasi dan ketergantungan fiskal ke pusat justru menguat (KPPOD).
Spirit Otonomi Daerah
Spirit utama dalam otonomi daerah adalah urusan pemerintahan atau kewenangan yang didesentralisasikan, yang tadinya dipegang oleh pusat untuk diberikan kepada daerah. Urusan yang minta untuk diserahkan tersebut akan dijalankan seluas-luasnya oleh daerah, meliputi perencanaan, pelaksanaan, sampai dengan monitoring dan evaluasinya.
Penyerahan tersebut harus dibakukan di dalam produk hukum dengan dasar pertimbangan utama yaitu efektivitas pemerintahan. Sebab itu, selepas berlakunya otonomi daerah maka dibagi urusan pemerintahan menjadi tiga: Urusan Absolut, Urusan Konkuren, dan Urusan Umum.
Urusan Absolut adalah wewenang penuh pemerintah pusat. Urusan Konkuren (ini yang menjadi spirit utama) dibagi antara pemerintah pusat, daerah tingkat pertama, dan daerah tingkat kedua. Urusan ini yang paling rumit dan spesifik diatur karena berkenaan dengan kesejahteraan daerah. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah secara tegas mengatur bahwa Urusan Pemerintahan Konkuren terdiri atas Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan yang dibagi antara Pemerintah Pusat, Daerah provinsi, dan Daerah kabupaten/kota (Indonesia, UU No. 23/2014).
Urusan Umum adalah urusan pemerintah pusat yang pelaksanaannya berkolaborasi dengan daerah secara proporsional. Intinya adalah, pemerintah pusat tetap memegang urusan pemerintahan yang strategis dalam kehidupan berbangsa dan bernegara yang terdiri atas agama, pendidikan, hubungan luar negeri, moneter dan fiskal, pertahanan, dan keamanan. Urusan-urusan lainnya di luar enam dibagi antara pemerintah pusat dan daerah. Dalam hal urusan yang dipegang oleh pemerintah daerah harus disesuaikan dengan kemampuan keuangan dan kapasitas daerah.
Urusan Absolut adalah wewenang penuh pemerintah pusat. Urusan Konkuren (ini yang menjadi spirit utama) dibagi antara pemerintah pusat, daerah tingkat pertama, dan daerah tingkat kedua. Urusan ini yang paling rumit dan spesifik diatur karena berkenaan dengan kesejahteraan daerah. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah secara tegas mengatur bahwa Urusan Pemerintahan Konkuren terdiri atas Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan yang dibagi antara Pemerintah Pusat, Daerah provinsi, dan Daerah kabupaten/kota (Indonesia, UU No. 23/2014).
Urusan Umum adalah urusan pemerintah pusat yang pelaksanaannya berkolaborasi dengan daerah secara proporsional. Intinya adalah, pemerintah pusat tetap memegang urusan pemerintahan yang strategis dalam kehidupan berbangsa dan bernegara yang terdiri atas agama, pendidikan, hubungan luar negeri, moneter dan fiskal, pertahanan, dan keamanan. Urusan-urusan lainnya di luar enam dibagi antara pemerintah pusat dan daerah. Dalam hal urusan yang dipegang oleh pemerintah daerah harus disesuaikan dengan kemampuan keuangan dan kapasitas daerah.
.webp "Distribusi Kekuasaan dalam Otonomi Daerah di Indonesia, Antara Spirit Desentralisasi dan Realitas Resentralisasi")
Profesor Richard Albert dari University of Texas at Austin, dalam kuliah tamunya di Fakultas Hukum Universitas Airlangga (2019), menjelaskan bahwa pembagian kekuasaan yang ada di dunia dapat dikelompokkan menjadi 5 jenis: Tradisional (Trias Politika), Federal (pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri), Supranational (seperti Uni Eropa), Foundational (pemisahan antara negara dan agama), dan Teoritis (rakyat memegang kekuasaan tertinggi). Menurutnya, sistem pembagian kekuasaan harus memiliki sistem check and balance antar sesama lembaga untuk alasan transparansi (Albert).
Rasionalisasi Otonomi Daerah
Dalam menyusun otonomi daerah dikenal dasar rasionalisasinya. Rasionalisasi ini adalah dasar kemasukakalan (jadi bukan mengada-ada akibat euforia demokrasi) mengapa otonomi daerah perlu diberlakukan di Indonesia. Rasionalitas tersebut ada empat yaitu aspek fisik kewilayahan, aspek legal konstitusional, aspek penduduk, dan aspek good governance.
Dalam aspek fisik kewilayahan, maka rasionalitas otonomi daerah didasarkan atas kenyataan faktual bahwa luas wilayah Indonesia itu sangat besar. Indonesia terdiri atas 1,9 juta kilometer persegi luas daratan, luas lautan yang 1,5 kali luas daratan, keberadaan pulau besar menengah dan kecil sejumlah 17.508 pulau, dan masih banyaknya daerah terisolir atau remote area seperti banyak terdapat di Papua, Papua Barat, Kalimantan, dan Maluku. Dalam aspek ini maka otonomi daerah dirasionalisasi sebagai upaya untuk lebih penetratif, efektif, dan efisien dalam memanajemen aspek fisik kewilayahan ini.
Dalam aspek legal konstitusional dasarnya adalah Undang-Undang Dasar 1945. Sebelum konstitusi diamandemen pasca transisi politik 1998, Pasal 18 sudah mengamanatkan harus adanya otonomi daerah. Ini adalah amanat dari founding fathers bahwa daerah harus diperhatikan pengelolaannya oleh siapapun rezim yang memerintah Republik Indonesia. Sebagai hasilnya, maka konstitusi hasil amandemen mengembangkan konsep otonomi daerah di Pasal 18 tersebut menjadi konsep otonomi daerah dan otonomi khusus. Hal ini dapat disimak di Pasal 18, 18A, dan 18B. Samsul Wahidin dalam bukunya Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia (2014) menegaskan bahwa sebagai kajian normatif, rujukan utama dalam memahami distribusi kekuasaan di Indonesia adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Wahidin).
Dengan dasar ini maka kini Indonesia telah memiliki undang-undang yang memayungi kekhususan/keistimewaan provinsi-provinsi seperti Aceh, Papua Barat, Papua, Yogyakarta, dan DKI Jakarta, dengan adanya kecenderungan sejumlah provinsi yang menghendaki aturan otonomi khusus atau keistimewaan bagi daerahnya. Selain itu, UU No. 23/2014 sebagai turunan dari Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 yang membagi urusan pemerintahan antara pusat dan daerah secara terperinci (lengkap dengan Lampirannya, yang kerap luput diperhatikan dan "malas" dibaca).
Dalam aspek penduduk, secara demografis Indonesia mengurus "terlalu" banyak penduduk. Tidak bisa dibayangkan apabila seluruh urusan pusat saja yang mengelola. Jumlah penduduk Indonesia kini sudah lebih dari 270 juta jiwa dengan multietnis sebesar 1340 suku bangsa, dengan sekurangnya 6 agama dan sekitar 245 aliran. Karena potensi konflik yang besar, maka pemerintah pusat tetap mengurus agama dengan terus mempertahankan Kementerian Agama.
Dalam aspek good governance maka otonomi daerah dirasionalisasikan untuk mengembangkan dua konsentrasi pemerintahan. Pemerintah pusat akan lebih ringan dan ramping organisasinya. Pada sisi lain pemerintah daerah akan lebih efisien, efektif, transparan, akuntabel dan partisipatif. Wakil Wali Kota Tegal, Tazkiyyatul Muthaminnah, dalam kuliah umum kebangsaan (2025) menjelaskan bahwa ada lima prinsip good governance yang harus diterapkan di daerah: keterbukaan informasi, akuntabilitas lembaga, partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan, layanan publik yang efisien, serta perlindungan kelompok rentan. Penerapan tata kelola yang baik ini, menurutnya, dapat mendorong pembangunan yang berkelanjutan dan inklusif serta meminimalkan praktik Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) (Muthaminnah).
Dengan demikian, pada hakikatnya otonomi daerah adalah penjabaran rinci atas aneka kewenangan atau urusan pemerintahan yang meliputi komponen kelembagaan, sumber daya manusia (birokrasi), keuangan daerah, regulasi lokal, penyelenggaraan pemerintahan daerah (kepala daerah dan DPRD), dan pengawasan. Ketujuh hal ini adalah inti pokok dari apa yang tersemat di dalam konsep otonomi daerah yang diberlakukan di Indonesia.
Dinamika otonomi daerah Indonesia sejak Orde Baru hingga saat ini bervariasi, yaitu dalam hal maksimumitas sentralisasi dan desentralisasinya. Aturan otonomi daerah yang paling sentralistik adalah UU No. 5/1974 yang diimplementasikan saat Orde Baru. Sebab itulah tuntutan otonomi daerah merupakan salah satu tuntutan paling krusial pasca transisi politik 1998.
Hasilnya adalah hadirnya UU No. 22/1999 yang sangat desentralistik, yang akibatnya kemudian direvisi oleh UU No. 32/2004 yang lebih moderat, dan kini UU revisinya yaitu UU No. 23/2014 sebagai bentuk win-win solution-nya. Namun, Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), Herman Nurcahyadi Suparman, mengkritisi bahwa model desentralisasi saat ini masih menggunakan pendekatan simetris yang menyeragamkan beban kewenangan dan formula fiskal ke seluruh daerah tanpa mempertimbangkan perbedaan kapasitas daerah. Ia mendorong pemerintah untuk mereformasi model desentralisasi menjadi asimetris (Suparman).
Dalam aspek fisik kewilayahan, maka rasionalitas otonomi daerah didasarkan atas kenyataan faktual bahwa luas wilayah Indonesia itu sangat besar. Indonesia terdiri atas 1,9 juta kilometer persegi luas daratan, luas lautan yang 1,5 kali luas daratan, keberadaan pulau besar menengah dan kecil sejumlah 17.508 pulau, dan masih banyaknya daerah terisolir atau remote area seperti banyak terdapat di Papua, Papua Barat, Kalimantan, dan Maluku. Dalam aspek ini maka otonomi daerah dirasionalisasi sebagai upaya untuk lebih penetratif, efektif, dan efisien dalam memanajemen aspek fisik kewilayahan ini.
Dalam aspek legal konstitusional dasarnya adalah Undang-Undang Dasar 1945. Sebelum konstitusi diamandemen pasca transisi politik 1998, Pasal 18 sudah mengamanatkan harus adanya otonomi daerah. Ini adalah amanat dari founding fathers bahwa daerah harus diperhatikan pengelolaannya oleh siapapun rezim yang memerintah Republik Indonesia. Sebagai hasilnya, maka konstitusi hasil amandemen mengembangkan konsep otonomi daerah di Pasal 18 tersebut menjadi konsep otonomi daerah dan otonomi khusus. Hal ini dapat disimak di Pasal 18, 18A, dan 18B. Samsul Wahidin dalam bukunya Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia (2014) menegaskan bahwa sebagai kajian normatif, rujukan utama dalam memahami distribusi kekuasaan di Indonesia adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Wahidin).
Dengan dasar ini maka kini Indonesia telah memiliki undang-undang yang memayungi kekhususan/keistimewaan provinsi-provinsi seperti Aceh, Papua Barat, Papua, Yogyakarta, dan DKI Jakarta, dengan adanya kecenderungan sejumlah provinsi yang menghendaki aturan otonomi khusus atau keistimewaan bagi daerahnya. Selain itu, UU No. 23/2014 sebagai turunan dari Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 yang membagi urusan pemerintahan antara pusat dan daerah secara terperinci (lengkap dengan Lampirannya, yang kerap luput diperhatikan dan "malas" dibaca).
Dalam aspek penduduk, secara demografis Indonesia mengurus "terlalu" banyak penduduk. Tidak bisa dibayangkan apabila seluruh urusan pusat saja yang mengelola. Jumlah penduduk Indonesia kini sudah lebih dari 270 juta jiwa dengan multietnis sebesar 1340 suku bangsa, dengan sekurangnya 6 agama dan sekitar 245 aliran. Karena potensi konflik yang besar, maka pemerintah pusat tetap mengurus agama dengan terus mempertahankan Kementerian Agama.
Dalam aspek good governance maka otonomi daerah dirasionalisasikan untuk mengembangkan dua konsentrasi pemerintahan. Pemerintah pusat akan lebih ringan dan ramping organisasinya. Pada sisi lain pemerintah daerah akan lebih efisien, efektif, transparan, akuntabel dan partisipatif. Wakil Wali Kota Tegal, Tazkiyyatul Muthaminnah, dalam kuliah umum kebangsaan (2025) menjelaskan bahwa ada lima prinsip good governance yang harus diterapkan di daerah: keterbukaan informasi, akuntabilitas lembaga, partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan, layanan publik yang efisien, serta perlindungan kelompok rentan. Penerapan tata kelola yang baik ini, menurutnya, dapat mendorong pembangunan yang berkelanjutan dan inklusif serta meminimalkan praktik Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) (Muthaminnah).
Dengan demikian, pada hakikatnya otonomi daerah adalah penjabaran rinci atas aneka kewenangan atau urusan pemerintahan yang meliputi komponen kelembagaan, sumber daya manusia (birokrasi), keuangan daerah, regulasi lokal, penyelenggaraan pemerintahan daerah (kepala daerah dan DPRD), dan pengawasan. Ketujuh hal ini adalah inti pokok dari apa yang tersemat di dalam konsep otonomi daerah yang diberlakukan di Indonesia.
Dinamika otonomi daerah Indonesia sejak Orde Baru hingga saat ini bervariasi, yaitu dalam hal maksimumitas sentralisasi dan desentralisasinya. Aturan otonomi daerah yang paling sentralistik adalah UU No. 5/1974 yang diimplementasikan saat Orde Baru. Sebab itulah tuntutan otonomi daerah merupakan salah satu tuntutan paling krusial pasca transisi politik 1998.
Hasilnya adalah hadirnya UU No. 22/1999 yang sangat desentralistik, yang akibatnya kemudian direvisi oleh UU No. 32/2004 yang lebih moderat, dan kini UU revisinya yaitu UU No. 23/2014 sebagai bentuk win-win solution-nya. Namun, Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), Herman Nurcahyadi Suparman, mengkritisi bahwa model desentralisasi saat ini masih menggunakan pendekatan simetris yang menyeragamkan beban kewenangan dan formula fiskal ke seluruh daerah tanpa mempertimbangkan perbedaan kapasitas daerah. Ia mendorong pemerintah untuk mereformasi model desentralisasi menjadi asimetris (Suparman).
Hubungan Kekuasaan Pemerintahan Pusat dan Daerah
Dalam konteks otonomi daerah, presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan dan ini sesuai dengan amanat Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Dengan demikian, sebagai efek pasal konstitusi tersebut, presiden adalah penanggung jawab utama atas penyelenggaraan otonomi daerah.
Berhasil tidaknya implementasi otonomi daerah ada di pundak presiden dan tanggung jawab ini cukup berat mengingat presiden agak sulit bergerak leluasa lagi di tingkat daerah (sudah ada Pilkada Langsung). Di tingkat nasional, presiden sesuai amanat Pasal 17 UUD 1945 mengangkat menteri-menteri dan aneka kepala lembaga setingkat kementerian (BPS, BIN, dan sejenisnya) untuk memimpin kementerian yang sifatnya menjalankan tugas teknis hingga ke daerah.
Sifat kementerian ini adalah koordinasi, pembinaan, dan pengawasan, bukan pelaksana sebagian urusan yang sudah dibagi antara pusat dan daerah. Sebagian urusan ini diserahkan kepada daerah, sementara sebagian lainnya tetap di tangan pemerintah pusat.
Kewenangan komando kementerian dan lembaga-lembaga tingkat pusat sebab itu tidak lagi bisa disebut "komando langsung" melainkan komando tidak langsung. Pelaksana pemerintahan di tingkat daerah Pertama adalah gubernur dengan mitranya DPRD Tingkat I. Posisi Gubernur dengan demikian, secara konstitusi, adalah wakil pemerintah pusat. Penyelenggara pemerintahan daerah tingkat satu adalah gubernur, bukan presiden sebab presiden lebih berperan sebagai koordinator, pembina, dan pengawas saja.
Demikian pula dari daerah tingkat pertama ke kedua, gubernur adalah koordinator, pembina, dan pengawas penyelenggara pemerintahan daerah tingkat dua yang diposisikan oleh bupati atau walikota dengan mitranya DPRD Tingkat II. Penyelenggara pemerintahan di daerah tingkat II adalah bupati/walikota, bukan gubernur. Efektif tidaknya penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat didasarkan atas sifat pembagian kewenangan ini.
Bagaimana tepatnya kedudukan pemerintah pusat di hadapan pemerintah daerah? Indonesia masih menganut konsep negara kesatuan, bukan federasi. Sebab itu maka hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah bisa disimpulkan dalam sejumlah hal berikut:
Presiden menetapkan pedoman penyelenggaraan urusan pemerintahan dan melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Ini berdasar asumsi pertama, bahwa pusat yang memberikan kekuasaan pada daerah dan sebab itu pusat memiliki kepentingan untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan terhadap pemerintahan daerah. Pusat wajib turun tangan apabila penyelenggaraan otonomi daerah di suatu wilayah memiliki hambatan ataupun inefektivitas.
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat provinsi dilaksanakan oleh pemerintah pusat, sementara pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat kabupaten/kota dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.
Hubungan presiden dengan gubernur, bupati, dan walikota serta hubungan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dengan bupati/walikota sifatnya hirarkis: Yang atas lebih berkuasa dari yang di bawah. Ini berbeda dengan konsep pembagian kekuasaan di negara federasi, di mana negara bagian memiliki kedaulatan yang tidak bisa diganggu-gugat oleh pemerintah nasional apabila sudah dijamin di dalam konstitusi negara bagian.
Siti Nurbaya Bakar dalam analisisnya di Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas) menegaskan bahwa hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah harus tidak disederhanakan secara mekanistik dalam interaksi strata pemerintahan, sebab hubungan ini dibangun dari komitmen bersama oleh seluruh elemen bangsa sejak Indonesia menegara yang menyatu dalam tumpah darah Indonesia. Di dalamnya terkandung nilai-nilai kebangsaan, wawasan nusantara, dan spirit untuk menjaga dan memperkuat ketahanan nasional (Bakar 97).
Sifat kementerian ini adalah koordinasi, pembinaan, dan pengawasan, bukan pelaksana sebagian urusan yang sudah dibagi antara pusat dan daerah. Sebagian urusan ini diserahkan kepada daerah, sementara sebagian lainnya tetap di tangan pemerintah pusat.
Kewenangan komando kementerian dan lembaga-lembaga tingkat pusat sebab itu tidak lagi bisa disebut "komando langsung" melainkan komando tidak langsung. Pelaksana pemerintahan di tingkat daerah Pertama adalah gubernur dengan mitranya DPRD Tingkat I. Posisi Gubernur dengan demikian, secara konstitusi, adalah wakil pemerintah pusat. Penyelenggara pemerintahan daerah tingkat satu adalah gubernur, bukan presiden sebab presiden lebih berperan sebagai koordinator, pembina, dan pengawas saja.
Demikian pula dari daerah tingkat pertama ke kedua, gubernur adalah koordinator, pembina, dan pengawas penyelenggara pemerintahan daerah tingkat dua yang diposisikan oleh bupati atau walikota dengan mitranya DPRD Tingkat II. Penyelenggara pemerintahan di daerah tingkat II adalah bupati/walikota, bukan gubernur. Efektif tidaknya penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat didasarkan atas sifat pembagian kewenangan ini.
Bagaimana tepatnya kedudukan pemerintah pusat di hadapan pemerintah daerah? Indonesia masih menganut konsep negara kesatuan, bukan federasi. Sebab itu maka hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah bisa disimpulkan dalam sejumlah hal berikut:
Urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah berasal dari kekuasaan pemerintahan yang ada di tangan presiden. Dengan demikian, bukan daerah yang membagi kekuasaannya dengan pusat melainkan sebaliknya, pusat yang membagi kekuasaannya kepada daerah.
Presiden menetapkan pedoman penyelenggaraan urusan pemerintahan dan melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Ini berdasar asumsi pertama, bahwa pusat yang memberikan kekuasaan pada daerah dan sebab itu pusat memiliki kepentingan untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan terhadap pemerintahan daerah. Pusat wajib turun tangan apabila penyelenggaraan otonomi daerah di suatu wilayah memiliki hambatan ataupun inefektivitas.
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat provinsi dilaksanakan oleh pemerintah pusat, sementara pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat kabupaten/kota dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.
Hubungan presiden dengan gubernur, bupati, dan walikota serta hubungan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dengan bupati/walikota sifatnya hirarkis: Yang atas lebih berkuasa dari yang di bawah. Ini berbeda dengan konsep pembagian kekuasaan di negara federasi, di mana negara bagian memiliki kedaulatan yang tidak bisa diganggu-gugat oleh pemerintah nasional apabila sudah dijamin di dalam konstitusi negara bagian.
Siti Nurbaya Bakar dalam analisisnya di Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas) menegaskan bahwa hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah harus tidak disederhanakan secara mekanistik dalam interaksi strata pemerintahan, sebab hubungan ini dibangun dari komitmen bersama oleh seluruh elemen bangsa sejak Indonesia menegara yang menyatu dalam tumpah darah Indonesia. Di dalamnya terkandung nilai-nilai kebangsaan, wawasan nusantara, dan spirit untuk menjaga dan memperkuat ketahanan nasional (Bakar 97).
Kasus Otonomi Khusus sebagai Wujud Distribusi Kekuasaan Asimetris
Dalam konteks negara kesatuan, Indonesia memberikan otonomi khusus kepada beberapa daerah berdasarkan faktor historis dan politis. Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
Berdasarkan pengaturan ini, ada tiga daerah yang diakui kekhususannya. Aceh melalui UU No. 11 Tahun 2006 memperoleh otonomi khusus sebagai buah kesepakatan Nota Kesepahaman antara Pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani pada 15 Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia. Papua melalui UU No. 21
Berdasarkan pengaturan ini, ada tiga daerah yang diakui kekhususannya. Aceh melalui UU No. 11 Tahun 2006 memperoleh otonomi khusus sebagai buah kesepakatan Nota Kesepahaman antara Pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani pada 15 Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia. Papua melalui UU No. 21
Tahun 2001 mendapatkan otonomi khusus yang lebih merupakan tindakan sepihak dari pemerintah pusat sebagai respons terhadap tuntutan politik di wilayah tersebut.
Sementara Yogyakarta memiliki keistimewaan tersendiri karena secara historis Yogyakarta menyatakan kemerdekaan serta kedaulatannya dari Pemerintah Kolonial Hindia Belanda sekaligus mengintegrasikannya ke dalam Republik Indonesia melalui Dekrit Kerajaan (Amanat 5 September 1945) yang dikeluarkan oleh Sri Sultan Hamengkubuwono IX dan Paku Alam VIII (Anggara).
Secara hukum internasional, keberadaan daerah otonom dalam suatu negara (a self-governing intra state region) diakui sebagai mekanisme penyelesaian konflik internal. Menurut Lauri Hannikainen, otonomi mencakup beberapa kewenangan penting: status yang ditentukan dalam konstitusi atau undang-undang, DPR yang dipilih secara demokratis dengan kewenangan legislatif mandiri, kewenangan eksklusif dalam bidang pendidikan, kebudayaan, kebijakan kebahasaan, urusan sosial, agraria, sumber daya alam, perlindungan lingkungan, pembangunan ekonomi, perdagangan daerah, kesehatan, tata ruang, dan transportasi, serta hak untuk bekerja sama dengan daerah atau masyarakat lain di negara tetangga (Hannikainen 90, dikutip dalam Anggara).
Studi Kasus: Provinsi Papua dan Tantangan Otonomi Khusus
Penerapan otonomi khusus di Papua telah berlangsung lebih dari dua dekade sejak UU No. 21 Tahun 2001. Namun, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan serius. KPPOD mencatat bahwa ketergantungan fiskal daerah-daerah di Papua terhadap transfer pusat masih sangat tinggi, sementara kapasitas sumber daya manusia untuk mengelola kewenangan yang dilimpahkan masih terbatas.
Herman Suparman dari KPPOD menegaskan bahwa penyerahan wewenang dari pusat ke daerah harus disesuaikan dengan potensi dan kemampuan riil daerah tersebut, baik dari sisi sumber daya manusia (SDM) maupun fiskal. Daerah seharusnya fokus pada urusan yang memang berkaitan dengan produk unggulan masing-masing, bukan dipaksa memikul beban administratif yang sama di seluruh sektor (Suparman).
Masalah klasik yang terus berulang di Papua adalah lemahnya kapasitas aparatur daerah dalam mengelola anggaran otonomi khusus yang sangat besar, serta konflik berkepanjangan antara pemerintah pusat dan kelompok-kelompok masyarakat adat terkait pembagian wewenang dalam pengelolaan sumber daya alam. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi khusus secara hukum telah diberikan, namun secara riil implementasinya masih memerlukan pendampingan intensif dari pusat.
Masalah klasik yang terus berulang di Papua adalah lemahnya kapasitas aparatur daerah dalam mengelola anggaran otonomi khusus yang sangat besar, serta konflik berkepanjangan antara pemerintah pusat dan kelompok-kelompok masyarakat adat terkait pembagian wewenang dalam pengelolaan sumber daya alam. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi khusus secara hukum telah diberikan, namun secara riil implementasinya masih memerlukan pendampingan intensif dari pusat.
Antara Pemisahan Kekuasaan dan Pembagian Kekuasaan
Dalam diskusi otonomi daerah menarik untuk dikaji konsep teoretis mengenai pemisahan dan pembagian kekuasaan. Pemisahan kekuasaan (separation of power) berkenaan dengan kekuasaan negara dibagi ke dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga negara yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Konsep ini populer disebut Trias Politika.
Di sisi lain pembagian kekuasaan (distribution or sharing or division of power) berkenaan dengan distribusi atau penyerahan urusan pemerintahan menurut tingkatnya, yaitu antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Richard Albert membedakan kelima jenis pembagian kekuasaan tersebut dalam kerangka teoritis yang komprehensif, di mana pembagian kekuasaan federal terjadi ketika pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri yang berdaulat walaupun derajatnya masih di bawah pemerintahan nasional (Albert).
Dengan demikian, secara teoretis otonomi daerah berkenaan dengan division of power ini. Ada pihak yang memiliki kekuasaan kemudian mendistribusikannya kepada pemerintahan jenis lain untuk melaksanakan kekuasaan yang mereka serahkan tersebut. Pada sisi lain, separation of power lebih tepat dialamatkan pada bagaimana kekuasaan terpisah di aneka lembaga level pusat seperti KPU, Bank Sentral, DPR, MPR, DPD, Presiden dan Wapres, MA, MK, KY, dan BPK. Separation of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang setara, sementara division of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang tidak setara atau tersusun secara hirarkis. Dengan demikian presiden, gubernur, dan bupati/walikota satu sama lain tidak setara posisinya dalam hal kepemilikan kekuasaan.
Di sisi lain pembagian kekuasaan (distribution or sharing or division of power) berkenaan dengan distribusi atau penyerahan urusan pemerintahan menurut tingkatnya, yaitu antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Richard Albert membedakan kelima jenis pembagian kekuasaan tersebut dalam kerangka teoritis yang komprehensif, di mana pembagian kekuasaan federal terjadi ketika pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri yang berdaulat walaupun derajatnya masih di bawah pemerintahan nasional (Albert).
Dengan demikian, secara teoretis otonomi daerah berkenaan dengan division of power ini. Ada pihak yang memiliki kekuasaan kemudian mendistribusikannya kepada pemerintahan jenis lain untuk melaksanakan kekuasaan yang mereka serahkan tersebut. Pada sisi lain, separation of power lebih tepat dialamatkan pada bagaimana kekuasaan terpisah di aneka lembaga level pusat seperti KPU, Bank Sentral, DPR, MPR, DPD, Presiden dan Wapres, MA, MK, KY, dan BPK. Separation of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang setara, sementara division of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang tidak setara atau tersusun secara hirarkis. Dengan demikian presiden, gubernur, dan bupati/walikota satu sama lain tidak setara posisinya dalam hal kepemilikan kekuasaan.
Kasus: Wacana Penghapusan Pilkada Langsung dan Implikasinya terhadap Distribusi Kekuasaan
Salah satu isu paling krusial dalam diskusi distribusi kekuasaan saat ini adalah wacana penghapusan pemilihan kepala daerah (pilkada) langsung yang menguat pada akhir tahun 2025. Tanpa peringatan atau debat publik sebelumnya, ketua atau ketua eksekutif empat partai koalisi pemerintah, Gerindra, Golkar, PKB, dan PAN, menyatakan dukungan mereka untuk menghapus pilkada langsung dan menggantinya dengan pemilihan kepala daerah tidak langsung melalui DPRD. Segera setelah itu, NasDem dan Partai Demokrat juga bergabung dengan inisiatif ini (Muhtadi).
Presiden Prabowo Subianto telah selama bertahun-tahun menyatakan penentangannya terhadap pilkada langsung dengan argumen bahwa pilkada mahal dan tidak efisien (Muhtadi). Namun, analis politik Arya Fernandes dari Centre for Strategic and International Studies (CSIS) Jakarta berpendapat bahwa proposal ini lebih didorong oleh kenyamanan politik daripada upaya untuk meningkatkan tata kelola. Beberapa partai mendukung ini karena memungkinkan mereka mengontrol siapa yang terpilih dan membuat politik lebih dapat diprediksi (The Star).
Hal yang menarik adalah fakta bahwa dukungan publik terhadap pilkada langsung tetap sangat tinggi. Survei Litbang Kompas yang dirilis pada Januari 2026 menemukan bahwa 77,3 persen responden lebih memilih untuk mempertahankan pilkada langsung. Survei Indikator Politik pada Agustus 2025 bahkan menunjukkan angka yang lebih tinggi: 94,2 persen responden menginginkan rakyat secara langsung memilih bupati/wali kota, sementara 94,4 persen menginginkan gubernur dipilih secara langsung (Muhtadi).
Kahfi Adlan Hafiz, manajer program dan peneliti di lembaga pemantau pemilu dan demokrasi Perludem, memperingatkan bahwa penghapusan pilkada langsung berisiko menghidupkan kembali pola patronase dan klientelisme era Orde Baru (The Star). Almas Sjafrina, koordinator pelaksana Indonesia Corruption Watch (ICW), menambahkan bahwa ketika checks and balances tidak dibangun, korupsi dalam pembuatan kebijakan dan pengelolaan anggaran daerah jelas akan meningkat (The Star).
Empat Cara Pembagian Kekuasaan dalam Otonomi Daerah
Dalam konteks division of power antara pemerintah pusat dan daerah, Samsul Wahidin mengidentifikasi adanya empat cara dalam melakukan pembagian kekuasaan, yaitu secara formal, material, residu, dan riil (Wahidin).
Secara formal artinya pembagian kekuasaan tersebut ditetapkan di dalam peraturan perundang-undangan. Di Indonesia, UU No. 23/2014 menjadi landasan formal utama yang mengatur secara rinci pembagian urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Undang-undang ini bahkan dilengkapi dengan lampiran yang memuat daftar pembagian urusan secara terperinci.
Secara material maknanya adalah pembagian kekuasaan dirinci satu per satu ke dalam undang-undang. Tidak cukup hanya dengan pernyataan umum, melainkan setiap urusan pemerintahan yang didesentralisasikan harus dijelaskan secara spesifik kewenangan apa saja yang diserahkan kepada daerah tingkat provinsi dan kabupaten/kota.
Secara residu artinya bahwa sisa kewenangan yang dipegang pusat dianggap menjadi kewenangan daerah. Prinsip ini memberikan ruang bagi daerah untuk mengatur urusan-urusannya sendiri selama tidak secara tegas dilarang atau diatur oleh pusat. Namun, dalam praktiknya di Indonesia, prinsip residu ini sering kali tumpang tindih dengan kewenangan pusat yang masih sangat luas.
Secara riil artinya kekuasaan disesuaikan dengan kebutuhan ataupun kemampuan riil dari daerah yang akan diserahi kekuasaan tersebut. Inilah yang menjadi inti dari tuntutan desentralisasi asimetris. Herman Suparman dari KPPOD menekankan bahwa dengan pendekatan simetris saat ini, sebanyak 32 urusan diserahkan semua ke daerah tanpa mempertimbangkan kapasitas masing-masing daerah. Padahal, setiap daerah memiliki kapasitas yang berbeda-beda. Formula Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), hingga Dana Alokasi Khusus (DAK) yang saat ini masih menggunakan formula seragam secara nasional dinilai tidak adil jika kebijakan pengelolaan anggaran untuk daerah dengan kapasitas ekonomi tinggi disamakan dengan daerah yang masih tertinggal (Suparman).
Secara material maknanya adalah pembagian kekuasaan dirinci satu per satu ke dalam undang-undang. Tidak cukup hanya dengan pernyataan umum, melainkan setiap urusan pemerintahan yang didesentralisasikan harus dijelaskan secara spesifik kewenangan apa saja yang diserahkan kepada daerah tingkat provinsi dan kabupaten/kota.
Secara residu artinya bahwa sisa kewenangan yang dipegang pusat dianggap menjadi kewenangan daerah. Prinsip ini memberikan ruang bagi daerah untuk mengatur urusan-urusannya sendiri selama tidak secara tegas dilarang atau diatur oleh pusat. Namun, dalam praktiknya di Indonesia, prinsip residu ini sering kali tumpang tindih dengan kewenangan pusat yang masih sangat luas.
Secara riil artinya kekuasaan disesuaikan dengan kebutuhan ataupun kemampuan riil dari daerah yang akan diserahi kekuasaan tersebut. Inilah yang menjadi inti dari tuntutan desentralisasi asimetris. Herman Suparman dari KPPOD menekankan bahwa dengan pendekatan simetris saat ini, sebanyak 32 urusan diserahkan semua ke daerah tanpa mempertimbangkan kapasitas masing-masing daerah. Padahal, setiap daerah memiliki kapasitas yang berbeda-beda. Formula Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), hingga Dana Alokasi Khusus (DAK) yang saat ini masih menggunakan formula seragam secara nasional dinilai tidak adil jika kebijakan pengelolaan anggaran untuk daerah dengan kapasitas ekonomi tinggi disamakan dengan daerah yang masih tertinggal (Suparman).
Studi Kasus: Ketimpangan Fiskal Antardaerah
Contoh konkret dari tidak berjalannya pembagian kekuasaan secara riil dapat dilihat dari ketimpangan fiskal antara DKI Jakarta dan daerah-daerah di Papua Timur. DKI Jakarta dengan PAD yang sangat besar memiliki ketergantungan yang relatif rendah terhadap transfer pusat, sementara daerah seperti Papua Pegunungan masih menggantungkan 80-90 persen APBD-nya pada dana transfer.
Namun, kewenangan yang diserahkan kepada kedua daerah ini relatif sama. Akibatnya, daerah dengan kapasitas rendah kesulitan menjalankan kewenangan yang dilimpahkan, sementara daerah dengan kapasitas tinggi merasa terkekang oleh regulasi pusat yang seragam.
Tantangan Kontemporer: Resentralisasi Pasca UU No. 23/2014
Salah satu kritik paling tajam terhadap UU No. 23/2014 adalah bahwa undang-undang ini telah menggeser paradigma otonomi daerah dari local self-government menjadi sekadar local administration yang sangat tergantung pada kendali pemerintah pusat. Beberapa poin krusial yang disorot antara lain penarikan kewenangan strategis seperti sektor kehutanan, pertambangan, dan kelautan ke tingkat provinsi, yang menciptakan ketimpangan struktural karena kabupaten harus menanggung dampak kerusakan lingkungan dan konflik sosial tanpa memiliki kendali kebijakan untuk mengatasinya.
KPPOD dalam pernyataan resminya (2026) menilai bahwa setelah 25 tahun otonomi daerah, terjadi tren resentralisasi yang menguat. Hal ini tercermin dari meningkatnya intervensi pusat dalam kebijakan daerah melalui mekanisme pembinaan dan pengawasan yang semakin ketat, serta kecenderungan penarikan kembali kewenangan-kewenangan strategis yang sebelumnya telah didesentralisasikan (KPPOD).
Selain itu, kebijakan pemangkasan dana transfer ke daerah (TKD) oleh pemerintah pusat pada tahun 2025-2026 semakin memperparah situasi. Pemerintah pusat mengalokasikan anggaran TKD sebesar Rp692,995 triliun dalam APBN 2026, jauh lebih kecil dibandingkan tahun 2025 yang sebesar Rp919,9 triliun, atau turun 24,7 persen setara Rp226,9 triliun. Puluhan gubernur yang tergabung dalam Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) bahkan menemui Menteri Keuangan untuk memprotes kebijakan ini (Bisnis.com). Gubernur Jambi Al Haris menyatakan kekhawatirannya bahwa pemotongan ini akan menyulitkan daerah, bahkan ada daerah yang mungkin sulit membayar belanja pegawai (Bisnis.com).
Pengamat ekonomi Universitas Mulawarman, Hairul, menilai bahwa kebijakan ini mengacak-acak prinsip fundamental desentralisasi fiskal yang dikenal dengan istilah money follows function, yaitu konsep yang menegaskan bahwa alokasi anggaran harus selaras dengan kewenangan yang diberikan kepada daerah. Ia bahkan menyatakan bahwa kebijakan ini mencerminkan "cara berpikir Orba banget dengan sentralisasinya" (Bisnis.com).
KPPOD dalam pernyataan resminya (2026) menilai bahwa setelah 25 tahun otonomi daerah, terjadi tren resentralisasi yang menguat. Hal ini tercermin dari meningkatnya intervensi pusat dalam kebijakan daerah melalui mekanisme pembinaan dan pengawasan yang semakin ketat, serta kecenderungan penarikan kembali kewenangan-kewenangan strategis yang sebelumnya telah didesentralisasikan (KPPOD).
Selain itu, kebijakan pemangkasan dana transfer ke daerah (TKD) oleh pemerintah pusat pada tahun 2025-2026 semakin memperparah situasi. Pemerintah pusat mengalokasikan anggaran TKD sebesar Rp692,995 triliun dalam APBN 2026, jauh lebih kecil dibandingkan tahun 2025 yang sebesar Rp919,9 triliun, atau turun 24,7 persen setara Rp226,9 triliun. Puluhan gubernur yang tergabung dalam Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) bahkan menemui Menteri Keuangan untuk memprotes kebijakan ini (Bisnis.com). Gubernur Jambi Al Haris menyatakan kekhawatirannya bahwa pemotongan ini akan menyulitkan daerah, bahkan ada daerah yang mungkin sulit membayar belanja pegawai (Bisnis.com).
Pengamat ekonomi Universitas Mulawarman, Hairul, menilai bahwa kebijakan ini mengacak-acak prinsip fundamental desentralisasi fiskal yang dikenal dengan istilah money follows function, yaitu konsep yang menegaskan bahwa alokasi anggaran harus selaras dengan kewenangan yang diberikan kepada daerah. Ia bahkan menyatakan bahwa kebijakan ini mencerminkan "cara berpikir Orba banget dengan sentralisasinya" (Bisnis.com).
Kesimpulan
Distribusi kekuasaan dalam otonomi daerah di Indonesia merupakan persoalan yang kompleks dan dinamis. Di satu sisi, Indonesia telah berhasil membangun kerangka hukum yang komprehensif untuk membagi kewenangan antara pusat dan daerah melalui UU No. 23/2014 dan peraturan-peraturan turunannya. Di sisi lain, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan serius: ketergantungan fiskal daerah yang tinggi, ketimpangan kapasitas antar daerah, serta tren resentralisasi yang menguat.
Tuntutan untuk beralih dari pendekatan simetris ke asimetris dalam desentralisasi semakin menguat, baik dari kalangan akademisi, lembaga swadaya masyarakat seperti KPPOD, maupun asosiasi-asosiasi pemerintah daerah. Pendekatan asimetris ini diharapkan dapat lebih menghormati keragaman kapasitas dan karakteristik daerah, serta memberikan ruang bagi daerah untuk berkembang sesuai dengan potensi dan kebutuhan riil mereka.
Namun, di tengah wacana penghapusan pilkada langsung dan pemangkasan dana transfer ke daerah, masa depan otonomi daerah di Indonesia berada di persimpangan jalan. Apakah Indonesia akan melanjutkan komitmennya pada desentralisasi yang telah berjalan lebih dari dua dekade, atau justru akan kembali ke pola sentralisasi ala Orde Baru? Jawaban atas pertanyaan ini akan sangat menentukan arah distribusi kekuasaan di Indonesia untuk tahun-tahun mendatang.
Tuntutan untuk beralih dari pendekatan simetris ke asimetris dalam desentralisasi semakin menguat, baik dari kalangan akademisi, lembaga swadaya masyarakat seperti KPPOD, maupun asosiasi-asosiasi pemerintah daerah. Pendekatan asimetris ini diharapkan dapat lebih menghormati keragaman kapasitas dan karakteristik daerah, serta memberikan ruang bagi daerah untuk berkembang sesuai dengan potensi dan kebutuhan riil mereka.
Namun, di tengah wacana penghapusan pilkada langsung dan pemangkasan dana transfer ke daerah, masa depan otonomi daerah di Indonesia berada di persimpangan jalan. Apakah Indonesia akan melanjutkan komitmennya pada desentralisasi yang telah berjalan lebih dari dua dekade, atau justru akan kembali ke pola sentralisasi ala Orde Baru? Jawaban atas pertanyaan ini akan sangat menentukan arah distribusi kekuasaan di Indonesia untuk tahun-tahun mendatang.
Daftar Pustaka
Albert, Richard. "Kuliah Tamu: 5 Jenis Pembagian Kekuasaan." Universitas Airlangga, 25 Nov. 2019, unair.ac.id/richard-albert-paparkan-5-jenis-pembagian-kekuasaan-pada-kuliah-tamu-fh-unair/.
Anggara. "Otonomi Khusus dalam Hukum Internasional (Catatan Kritis Keistimewaan Yogyakarta)." Hukumonline, 7 Juni 2007, www.hukumonline.com/berita/a/otonomi-khusus-dalam-hukum-internasional-catatan-kritis-keistimewaan-yogyakarta-hol16873.
Bakar, Siti Nurbaya. Sinergisme Hubungan Pusat Daerah Guna Terwujudnya Good Governance dalam Rangka Pencapaian Tujuan Nasional. Taskap Lemhannas RI, 2009.
Bisnis.com. "Pemangkasan TKD 2026, APPSI: Daerah Akan Kesulitan Bayar Gaji." Bisnis.com, 22 Okt. 2025, kabar24.bisnis.com.
Indonesia. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. BPK RI, peraturan.bpk.go.id/Details/38685.
KPPOD (Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah). "25 Tahun Otonomi Daerah, KPPOD Soroti Tren Resentralisasi dan Desak Revisi UU Pemda." Media Indonesia, 12 Feb. 2026, mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/859978/kppod-dorong-desentralisasi-asimetris.
Muhtadi, Burhanuddin. "The Push to Abolish Direct Regional Elections in Indonesia." East Asia Forum, 22 Jan. 2026, eastasiaforum.org.
Muthaminnah, Tazkiyyatul. "Wawalkot Tegal Sampaikan Good Governance saat Kuliah Umum Kebangsaan." ANTARA News Jateng, 25 Juni 2025, jateng.antaranews.com/berita/587493/wawalkot-tegal-sampaikan-good-gorvernance-saat-kuliah-umum-kebangsaan.
Suparman, Herman Nurcahyadi. "KPPOD Dorong Desentralisasi Asimetris, Sesuaikan Kewenangan dan Anggaran dengan Kapasitas Daerah." Media Indonesia, 12 Feb. 2026, mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/859978/kppod-dorong-desentralisasi-asimetris.
The Star. "Indonesian Coalition's Plan to Abolish Direct Local Elections Draws Flak." The Star, 25 Jan. 2026, www.thestar.com.my.
Wahidin, Samsul. Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia. Pustaka Pelajar Offset, 2014.
Distribusi Kekuasaan dalam Otonomi Daerah Indonesia: Antara Spirit Desentralisasi dan Realitas Resentralisasi
Distribusi Kekuasaan dalam Otonomi Daerah di Indonesia: Antara Spirit Desentralisasi dan Realitas Resentralisasi
Ini adalah catatan saya mengenai masalah distribusi kekuasaan dalam otonomi daerah di Indonesia saat ini. Salah satu tuntutan yang segera muncul setelah transisi politik 1998 adalah diberikannya kewenangan lebih besar bagi daerah untuk mengurus urusannya sendiri. Tuntutan ini bisa dengan mudah diringkas dalam konsep Otonomi Daerah. Otonomi Daerah adalah permintaan daerah kepada pusat untuk lebih proporsional dalam melakukan pembagian wewenang kekuasaan. Sebagaimana dicatat oleh para pengamat, setelah 25 tahun bergulirnya otonomi daerah, terjadi kemajuan dalam penurunan kemiskinan dan peningkatan Indeks Pembangunan Manusia (IPM), namun tren resentralisasi dan ketergantungan fiskal ke pusat justru menguat (KPPOD).
Spirit Otonomi Daerah
Spirit utama dalam otonomi daerah adalah urusan pemerintahan atau kewenangan yang didesentralisasikan, yang tadinya dipegang oleh pusat untuk diberikan kepada daerah. Urusan yang minta untuk diserahkan tersebut akan dijalankan seluas-luasnya oleh daerah, meliputi perencanaan, pelaksanaan, sampai dengan monitoring dan evaluasinya.
Penyerahan tersebut harus dibakukan di dalam produk hukum dengan dasar pertimbangan utama yaitu efektivitas pemerintahan. Sebab itu, selepas berlakunya otonomi daerah maka dibagi urusan pemerintahan menjadi tiga: Urusan Absolut, Urusan Konkuren, dan Urusan Umum.
Urusan Absolut adalah wewenang penuh pemerintah pusat. Urusan Konkuren (ini yang menjadi spirit utama) dibagi antara pemerintah pusat, daerah tingkat pertama, dan daerah tingkat kedua. Urusan ini yang paling rumit dan spesifik diatur karena berkenaan dengan kesejahteraan daerah. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah secara tegas mengatur bahwa Urusan Pemerintahan Konkuren terdiri atas Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan yang dibagi antara Pemerintah Pusat, Daerah provinsi, dan Daerah kabupaten/kota (Indonesia, UU No. 23/2014).
Urusan Umum adalah urusan pemerintah pusat yang pelaksanaannya berkolaborasi dengan daerah secara proporsional. Intinya adalah, pemerintah pusat tetap memegang urusan pemerintahan yang strategis dalam kehidupan berbangsa dan bernegara yang terdiri atas agama, pendidikan, hubungan luar negeri, moneter dan fiskal, pertahanan, dan keamanan. Urusan-urusan lainnya di luar enam dibagi antara pemerintah pusat dan daerah. Dalam hal urusan yang dipegang oleh pemerintah daerah harus disesuaikan dengan kemampuan keuangan dan kapasitas daerah.
Profesor Richard Albert dari University of Texas at Austin, dalam kuliah tamunya di Fakultas Hukum Universitas Airlangga (2019), menjelaskan bahwa pembagian kekuasaan yang ada di dunia dapat dikelompokkan menjadi 5 jenis: Tradisional (Trias Politika), Federal (pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri), Supranational (seperti Uni Eropa), Foundational (pemisahan antara negara dan agama), dan Teoritis (rakyat memegang kekuasaan tertinggi). Menurutnya, sistem pembagian kekuasaan harus memiliki sistem check and balance antar sesama lembaga untuk alasan transparansi (Albert).
Rasionalisasi Otonomi Daerah
Dalam menyusun otonomi daerah dikenal dasar rasionalisasinya. Rasionalisasi ini adalah dasar kemasukakalan (jadi bukan mengada-ada akibat euforia demokrasi) mengapa otonomi daerah perlu diberlakukan di Indonesia. Rasionalitas tersebut ada empat yaitu aspek fisik kewilayahan, aspek legal konstitusional, aspek penduduk, dan aspek good governance.
Dalam aspek fisik kewilayahan, maka rasionalitas otonomi daerah didasarkan atas kenyataan faktual bahwa luas wilayah Indonesia itu sangat besar. Indonesia terdiri atas 1,9 juta kilometer persegi luas daratan, luas lautan yang 1,5 kali luas daratan, keberadaan pulau besar menengah dan kecil sejumlah 17.508 pulau, dan masih banyaknya daerah terisolir atau remote area seperti banyak terdapat di Papua, Papua Barat, Kalimantan, dan Maluku. Dalam aspek ini maka otonomi daerah dirasionalisasi sebagai upaya untuk lebih penetratif, efektif, dan efisien dalam memanajemen aspek fisik kewilayahan ini.
Dalam aspek legal konstitusional dasarnya adalah Undang-Undang Dasar 1945. Sebelum konstitusi diamandemen pasca transisi politik 1998, Pasal 18 sudah mengamanatkan harus adanya otonomi daerah. Ini adalah amanat dari founding fathers bahwa daerah harus diperhatikan pengelolaannya oleh siapapun rezim yang memerintah Republik Indonesia. Sebagai hasilnya, maka konstitusi hasil amandemen mengembangkan konsep otonomi daerah di Pasal 18 tersebut menjadi konsep otonomi daerah dan otonomi khusus. Hal ini dapat disimak di Pasal 18, 18A, dan 18B. Samsul Wahidin dalam bukunya Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia (2014) menegaskan bahwa sebagai kajian normatif, rujukan utama dalam memahami distribusi kekuasaan di Indonesia adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Wahidin).
Dengan dasar ini maka kini Indonesia telah memiliki undang-undang yang memayungi kekhususan/keistimewaan provinsi-provinsi seperti Aceh, Papua Barat, Papua, Yogyakarta, dan DKI Jakarta, dengan adanya kecenderungan sejumlah provinsi yang menghendaki aturan otonomi khusus atau keistimewaan bagi daerahnya. Selain itu, UU No. 23/2014 sebagai turunan dari Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 yang membagi urusan pemerintahan antara pusat dan daerah secara terperinci (lengkap dengan Lampirannya, yang kerap luput diperhatikan dan "malas" dibaca).
Dalam aspek penduduk, secara demografis Indonesia mengurus "terlalu" banyak penduduk. Tidak bisa dibayangkan apabila seluruh urusan pusat saja yang mengelola. Jumlah penduduk Indonesia kini sudah lebih dari 270 juta jiwa dengan multietnis sebesar 1340 suku bangsa, dengan sekurangnya 6 agama dan sekitar 245 aliran. Karena potensi konflik yang besar, maka pemerintah pusat tetap mengurus agama dengan terus mempertahankan Kementerian Agama.
Dalam aspek good governance maka otonomi daerah dirasionalisasikan untuk mengembangkan dua konsentrasi pemerintahan. Pemerintah pusat akan lebih ringan dan ramping organisasinya. Pada sisi lain pemerintah daerah akan lebih efisien, efektif, transparan, akuntabel dan partisipatif. Wakil Wali Kota Tegal, Tazkiyyatul Muthaminnah, dalam kuliah umum kebangsaan (2025) menjelaskan bahwa ada lima prinsip good governance yang harus diterapkan di daerah: keterbukaan informasi, akuntabilitas lembaga, partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan, layanan publik yang efisien, serta perlindungan kelompok rentan. Penerapan tata kelola yang baik ini, menurutnya, dapat mendorong pembangunan yang berkelanjutan dan inklusif serta meminimalkan praktik Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) (Muthaminnah).
Dengan demikian, pada hakikatnya otonomi daerah adalah penjabaran rinci atas aneka kewenangan atau urusan pemerintahan yang meliputi komponen kelembagaan, sumber daya manusia (birokrasi), keuangan daerah, regulasi lokal, penyelenggaraan pemerintahan daerah (kepala daerah dan DPRD), dan pengawasan. Ketujuh hal ini adalah inti pokok dari apa yang tersemat di dalam konsep otonomi daerah yang diberlakukan di Indonesia.
Dinamika otonomi daerah Indonesia sejak Orde Baru hingga saat ini bervariasi, yaitu dalam hal maksimumitas sentralisasi dan desentralisasinya. Aturan otonomi daerah yang paling sentralistik adalah UU No. 5/1974 yang diimplementasikan saat Orde Baru. Sebab itulah tuntutan otonomi daerah merupakan salah satu tuntutan paling krusial pasca transisi politik 1998.
Hasilnya adalah hadirnya UU No. 22/1999 yang sangat desentralistik, yang akibatnya kemudian direvisi oleh UU No. 32/2004 yang lebih moderat, dan kini UU revisinya yaitu UU No. 23/2014 sebagai bentuk win-win solution-nya. Namun, Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), Herman Nurcahyadi Suparman, mengkritisi bahwa model desentralisasi saat ini masih menggunakan pendekatan simetris yang menyeragamkan beban kewenangan dan formula fiskal ke seluruh daerah tanpa mempertimbangkan perbedaan kapasitas daerah. Ia mendorong pemerintah untuk mereformasi model desentralisasi menjadi asimetris (Suparman).
Hubungan Kekuasaan Pemerintahan Pusat dan Daerah
Dalam konteks otonomi daerah, presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan dan ini sesuai dengan amanat Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Dengan demikian, sebagai efek pasal konstitusi tersebut, presiden adalah penanggung jawab utama atas penyelenggaraan otonomi daerah. Berhasil tidaknya implementasi otonomi daerah ada di pundak presiden dan tanggung jawab ini cukup berat mengingat presiden agak sulit bergerak leluasa lagi di tingkat daerah (sudah ada Pilkada Langsung). Di tingkat nasional, presiden sesuai amanat Pasal 17 UUD 1945 mengangkat menteri-menteri dan aneka kepala lembaga setingkat kementerian (BPS, BIN, dan sejenisnya) untuk memimpin kementerian yang sifatnya menjalankan tugas teknis hingga ke daerah.
Sifat kementerian ini adalah koordinasi, pembinaan, dan pengawasan, bukan pelaksana sebagian urusan yang sudah dibagi antara pusat dan daerah. Sebagian urusan ini diserahkan kepada daerah, sementara sebagian lainnya tetap di tangan pemerintah pusat.
Kewenangan komando kementerian dan lembaga-lembaga tingkat pusat sebab itu tidak lagi bisa disebut "komando langsung" melainkan komando tidak langsung. Pelaksana pemerintahan di tingkat daerah Pertama adalah gubernur dengan mitranya DPRD Tingkat I. Posisi Gubernur dengan demikian, secara konstitusi, adalah wakil pemerintah pusat. Penyelenggara pemerintahan daerah tingkat satu adalah gubernur, bukan presiden sebab presiden lebih berperan sebagai koordinator, pembina, dan pengawas saja.
Demikian pula dari daerah tingkat pertama ke kedua, gubernur adalah koordinator, pembina, dan pengawas penyelenggara pemerintahan daerah tingkat dua yang diposisikan oleh bupati atau walikota dengan mitranya DPRD Tingkat II. Penyelenggara pemerintahan di daerah tingkat II adalah bupati/walikota, bukan gubernur. Efektif tidaknya penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat didasarkan atas sifat pembagian kewenangan ini.
Bagaimana tepatnya kedudukan pemerintah pusat di hadapan pemerintah daerah? Indonesia masih menganut konsep negara kesatuan, bukan federasi. Sebab itu maka hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah bisa disimpulkan dalam sejumlah hal berikut:
Urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah berasal dari kekuasaan pemerintahan yang ada di tangan presiden. Dengan demikian, bukan daerah yang membagi kekuasaannya dengan pusat melainkan sebaliknya, pusat yang membagi kekuasaannya kepada daerah.
Presiden menetapkan pedoman penyelenggaraan urusan pemerintahan dan melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Ini berdasar asumsi pertama, bahwa pusat yang memberikan kekuasaan pada daerah dan sebab itu pusat memiliki kepentingan untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan terhadap pemerintahan daerah. Pusat wajib turun tangan apabila penyelenggaraan otonomi daerah di suatu wilayah memiliki hambatan ataupun inefektivitas.
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat provinsi dilaksanakan oleh pemerintah pusat, sementara pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat kabupaten/kota dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.
Hubungan presiden dengan gubernur, bupati, dan walikota serta hubungan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dengan bupati/walikota sifatnya hirarkis: Yang atas lebih berkuasa dari yang di bawah. Ini berbeda dengan konsep pembagian kekuasaan di negara federasi, di mana negara bagian memiliki kedaulatan yang tidak bisa diganggu-gugat oleh pemerintah nasional apabila sudah dijamin di dalam konstitusi negara bagian.
Siti Nurbaya Bakar dalam analisisnya di Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas) menegaskan bahwa hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah harus tidak disederhanakan secara mekanistik dalam interaksi strata pemerintahan, sebab hubungan ini dibangun dari komitmen bersama oleh seluruh elemen bangsa sejak Indonesia menegara yang menyatu dalam tumpah darah Indonesia. Di dalamnya terkandung nilai-nilai kebangsaan, wawasan nusantara, dan spirit untuk menjaga dan memperkuat ketahanan nasional (Bakar 97).
Kasus Otonomi Khusus sebagai Wujud Distribusi Kekuasaan Asimetris
Dalam konteks negara kesatuan, Indonesia memberikan otonomi khusus kepada beberapa daerah berdasarkan faktor historis dan politis. Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
Berdasarkan pengaturan ini, ada tiga daerah yang diakui kekhususannya. Aceh melalui UU No. 11 Tahun 2006 memperoleh otonomi khusus sebagai buah kesepakatan Nota Kesepahaman antara Pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani pada 15 Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia. Papua melalui UU No. 21 Tahun 2001 mendapatkan otonomi khusus yang lebih merupakan tindakan sepihak dari pemerintah pusat sebagai respons terhadap tuntutan politik di wilayah tersebut. Sementara Yogyakarta memiliki keistimewaan tersendiri karena secara historis Yogyakarta menyatakan kemerdekaan serta kedaulatannya dari Pemerintah Kolonial Hindia Belanda sekaligus mengintegrasikannya ke dalam Republik Indonesia melalui Dekrit Kerajaan (Amanat 5 September 1945) yang dikeluarkan oleh Sri Sultan Hamengkubuwono IX dan Paku Alam VIII (Anggara).
Secara hukum internasional, keberadaan daerah otonom dalam suatu negara (a self-governing intra state region) diakui sebagai mekanisme penyelesaian konflik internal. Menurut Lauri Hannikainen, otonomi mencakup beberapa kewenangan penting: status yang ditentukan dalam konstitusi atau undang-undang, DPR yang dipilih secara demokratis dengan kewenangan legislatif mandiri, kewenangan eksklusif dalam bidang pendidikan, kebudayaan, kebijakan kebahasaan, urusan sosial, agraria, sumber daya alam, perlindungan lingkungan, pembangunan ekonomi, perdagangan daerah, kesehatan, tata ruang, dan transportasi, serta hak untuk bekerja sama dengan daerah atau masyarakat lain di negara tetangga (Hannikainen 90, dikutip dalam Anggara).
Studi Kasus: Provinsi Papua dan Tantangan Otonomi Khusus
Penerapan otonomi khusus di Papua telah berlangsung lebih dari dua dekade sejak UU No. 21 Tahun 2001. Namun, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan serius. KPPOD mencatat bahwa ketergantungan fiskal daerah-daerah di Papua terhadap transfer pusat masih sangat tinggi, sementara kapasitas sumber daya manusia untuk mengelola kewenangan yang dilimpahkan masih terbatas. Herman Suparman dari KPPOD menegaskan bahwa penyerahan wewenang dari pusat ke daerah harus disesuaikan dengan potensi dan kemampuan riil daerah tersebut, baik dari sisi sumber daya manusia (SDM) maupun fiskal. Daerah seharusnya fokus pada urusan yang memang berkaitan dengan produk unggulan masing-masing, bukan dipaksa memikul beban administratif yang sama di seluruh sektor (Suparman).
Masalah klasik yang terus berulang di Papua adalah lemahnya kapasitas aparatur daerah dalam mengelola anggaran otonomi khusus yang sangat besar, serta konflik berkepanjangan antara pemerintah pusat dan kelompok-kelompok masyarakat adat terkait pembagian wewenang dalam pengelolaan sumber daya alam. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi khusus secara hukum telah diberikan, namun secara riil implementasinya masih memerlukan pendampingan intensif dari pusat.
Antara Pemisahan Kekuasaan dan Pembagian Kekuasaan
Dalam diskusi otonomi daerah menarik untuk dikaji konsep teoretis mengenai pemisahan dan pembagian kekuasaan. Pemisahan kekuasaan (separation of power) berkenaan dengan kekuasaan negara dibagi ke dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga negara yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Konsep ini populer disebut Trias Politika.
Di sisi lain pembagian kekuasaan (distribution or sharing or division of power) berkenaan dengan distribusi atau penyerahan urusan pemerintahan menurut tingkatnya, yaitu antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Richard Albert membedakan kelima jenis pembagian kekuasaan tersebut dalam kerangka teoritis yang komprehensif, di mana pembagian kekuasaan federal terjadi ketika pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri yang berdaulat walaupun derajatnya masih di bawah pemerintahan nasional (Albert).
Dengan demikian, secara teoretis otonomi daerah berkenaan dengan division of power ini. Ada pihak yang memiliki kekuasaan kemudian mendistribusikannya kepada pemerintahan jenis lain untuk melaksanakan kekuasaan yang mereka serahkan tersebut. Pada sisi lain, separation of power lebih tepat dialamatkan pada bagaimana kekuasaan terpisah di aneka lembaga level pusat seperti KPU, Bank Sentral, DPR, MPR, DPD, Presiden dan Wapres, MA, MK, KY, dan BPK. Separation of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang setara, sementara division of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang tidak setara atau tersusun secara hirarkis. Dengan demikian presiden, gubernur, dan bupati/walikota satu sama lain tidak setara posisinya dalam hal kepemilikan kekuasaan.
Kasus: Wacana Penghapusan Pilkada Langsung dan Implikasinya terhadap Distribusi Kekuasaan
Salah satu isu paling krusial dalam diskusi distribusi kekuasaan saat ini adalah wacana penghapusan pemilihan kepala daerah (pilkada) langsung yang menguat pada akhir tahun 2025. Tanpa peringatan atau debat publik sebelumnya, ketua atau ketua eksekutif empat partai koalisi pemerintah—Gerindra, Golkar, PKB, dan PAN—menyatakan dukungan mereka untuk menghapus pilkada langsung dan menggantinya dengan pemilihan kepala daerah tidak langsung melalui DPRD. Segera setelah itu, NasDem dan Partai Demokrat juga bergabung dengan inisiatif ini (Muhtadi).
Presiden Prabowo Subianto telah selama bertahun-tahun menyatakan penentangannya terhadap pilkada langsung dengan argumen bahwa pilkada mahal dan tidak efisien (Muhtadi). Namun, analis politik Arya Fernandes dari Centre for Strategic and International Studies (CSIS) Jakarta berpendapat bahwa proposal ini lebih didorong oleh kenyamanan politik daripada upaya untuk meningkatkan tata kelola. Beberapa partai mendukung ini karena memungkinkan mereka mengontrol siapa yang terpilih dan membuat politik lebih dapat diprediksi (The Star).
Yang menarik adalah fakta bahwa dukungan publik terhadap pilkada langsung tetap sangat tinggi. Survei Litbang Kompas yang dirilis pada Januari 2026 menemukan bahwa 77,3 persen responden lebih memilih untuk mempertahankan pilkada langsung. Survei Indikator Politik pada Agustus 2025 bahkan menunjukkan angka yang lebih tinggi: 94,2 persen responden menginginkan rakyat secara langsung memilih bupati/wali kota, sementara 94,4 persen menginginkan gubernur dipilih secara langsung (Muhtadi).
Kahfi Adlan Hafiz, manajer program dan peneliti di lembaga pemantau pemilu dan demokrasi Perludem, memperingatkan bahwa penghapusan pilkada langsung berisiko menghidupkan kembali pola patronase dan klientelisme era Orde Baru (The Star). Almas Sjafrina, koordinator pelaksana Indonesia Corruption Watch (ICW), menambahkan bahwa ketika checks and balances tidak dibangun, korupsi dalam pembuatan kebijakan dan pengelolaan anggaran daerah jelas akan meningkat (The Star).
Empat Cara Pembagian Kekuasaan dalam Otonomi Daerah
Dalam konteks division of power antara pemerintah pusat dan daerah, Samsul Wahidin mengidentifikasi adanya empat cara dalam melakukan pembagian kekuasaan, yaitu secara formal, material, residu, dan riil (Wahidin).
Secara formal artinya pembagian kekuasaan tersebut ditetapkan di dalam peraturan perundang-undangan. Di Indonesia, UU No. 23/2014 menjadi landasan formal utama yang mengatur secara rinci pembagian urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Undang-undang ini bahkan dilengkapi dengan lampiran yang memuat daftar pembagian urusan secara terperinci.
Secara material maknanya adalah pembagian kekuasaan dirinci satu per satu ke dalam undang-undang. Tidak cukup hanya dengan pernyataan umum, melainkan setiap urusan pemerintahan yang didesentralisasikan harus dijelaskan secara spesifik kewenangan apa saja yang diserahkan kepada daerah tingkat provinsi dan kabupaten/kota.
Secara residu artinya bahwa sisa kewenangan yang dipegang pusat dianggap menjadi kewenangan daerah. Prinsip ini memberikan ruang bagi daerah untuk mengatur urusan-urusannya sendiri selama tidak secara tegas dilarang atau diatur oleh pusat. Namun, dalam praktiknya di Indonesia, prinsip residu ini sering kali tumpang tindih dengan kewenangan pusat yang masih sangat luas.
Secara riil artinya kekuasaan disesuaikan dengan kebutuhan ataupun kemampuan riil dari daerah yang akan diserahi kekuasaan tersebut. Inilah yang menjadi inti dari tuntutan desentralisasi asimetris. Herman Suparman dari KPPOD menekankan bahwa dengan pendekatan simetris saat ini, sebanyak 32 urusan diserahkan semua ke daerah tanpa mempertimbangkan kapasitas masing-masing daerah. Padahal, setiap daerah memiliki kapasitas yang berbeda-beda. Formula Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), hingga Dana Alokasi Khusus (DAK) yang saat ini masih menggunakan formula seragam secara nasional dinilai tidak adil jika kebijakan pengelolaan anggaran untuk daerah dengan kapasitas ekonomi tinggi disamakan dengan daerah yang masih tertinggal (Suparman).
Studi Kasus: Ketimpangan Fiskal Antardaerah
Contoh konkret dari tidak berjalannya pembagian kekuasaan secara riil dapat dilihat dari ketimpangan fiskal antara DKI Jakarta dan daerah-daerah di Papua Timur. DKI Jakarta dengan PAD yang sangat besar memiliki ketergantungan yang relatif rendah terhadap transfer pusat, sementara daerah seperti Papua Pegunungan masih menggantungkan 80-90 persen APBD-nya pada dana transfer. Namun, kewenangan yang diserahkan kepada kedua daerah ini relatif sama. Akibatnya, daerah dengan kapasitas rendah kesulitan menjalankan kewenangan yang dilimpahkan, sementara daerah dengan kapasitas tinggi merasa terkekang oleh regulasi pusat yang seragam.
Tantangan Kontemporer: Resentralisasi Pasca UU No. 23/2014
Salah satu kritik paling tajam terhadap UU No. 23/2014 adalah bahwa undang-undang ini telah menggeser paradigma otonomi daerah dari local self-government menjadi sekadar local administration yang sangat tergantung pada kendali pemerintah pusat. Beberapa poin krusial yang disorot antara lain penarikan kewenangan strategis seperti sektor kehutanan, pertambangan, dan kelautan ke tingkat provinsi, yang menciptakan ketimpangan struktural karena kabupaten harus menanggung dampak kerusakan lingkungan dan konflik sosial tanpa memiliki kendali kebijakan untuk mengatasinya.
KPPOD dalam pernyataan resminya (2026) menilai bahwa setelah 25 tahun otonomi daerah, terjadi tren resentralisasi yang menguat. Hal ini tercermin dari meningkatnya intervensi pusat dalam kebijakan daerah melalui mekanisme pembinaan dan pengawasan yang semakin ketat, serta kecenderungan penarikan kembali kewenangan-kewenangan strategis yang sebelumnya telah didesentralisasikan (KPPOD).
Selain itu, kebijakan pemangkasan dana transfer ke daerah (TKD) oleh pemerintah pusat pada tahun 2025-2026 semakin memperparah situasi. Pemerintah pusat mengalokasikan anggaran TKD sebesar Rp692,995 triliun dalam APBN 2026, jauh lebih kecil dibandingkan tahun 2025 yang sebesar Rp919,9 triliun, atau turun 24,7 persen setara Rp226,9 triliun. Puluhan gubernur yang tergabung dalam Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) bahkan menemui Menteri Keuangan untuk memprotes kebijakan ini (Bisnis.com). Gubernur Jambi Al Haris menyatakan kekhawatirannya bahwa pemotongan ini akan menyulitkan daerah, bahkan ada daerah yang mungkin sulit membayar belanja pegawai (Bisnis.com).
Pengamat ekonomi Universitas Mulawarman, Hairul, menilai bahwa kebijakan ini mengacak-acak prinsip fundamental desentralisasi fiskal yang dikenal dengan istilah money follows function, yaitu konsep yang menegaskan bahwa alokasi anggaran harus selaras dengan kewenangan yang diberikan kepada daerah. Ia bahkan menyatakan bahwa kebijakan ini mencerminkan "cara berpikir Orba banget dengan sentralisasinya" (Bisnis.com).
Kesimpulan
Distribusi kekuasaan dalam otonomi daerah di Indonesia merupakan persoalan yang kompleks dan dinamis. Di satu sisi, Indonesia telah berhasil membangun kerangka hukum yang komprehensif untuk membagi kewenangan antara pusat dan daerah melalui UU No. 23/2014 dan peraturan-peraturan turunannya. Di sisi lain, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan serius: ketergantungan fiskal daerah yang tinggi, ketimpangan kapasitas antar daerah, serta tren resentralisasi yang menguat.
Tuntutan untuk beralih dari pendekatan simetris ke asimetris dalam desentralisasi semakin menguat, baik dari kalangan akademisi, lembaga swadaya masyarakat seperti KPPOD, maupun asosiasi-asosiasi pemerintah daerah. Pendekatan asimetris ini diharapkan dapat lebih menghormati keragaman kapasitas dan karakteristik daerah, serta memberikan ruang bagi daerah untuk berkembang sesuai dengan potensi dan kebutuhan riil mereka.
Namun, di tengah wacana penghapusan pilkada langsung dan pemangkasan dana transfer ke daerah, masa depan otonomi daerah di Indonesia berada di persimpangan jalan. Apakah Indonesia akan melanjutkan komitmennya pada desentralisasi yang telah berjalan lebih dari dua dekade, atau justru akan kembali ke pola sentralisasi ala Orde Baru? Jawaban atas pertanyaan ini akan sangat menentukan arah distribusi kekuasaan di Indonesia untuk tahun-tahun mendatang.
Daftar Pustaka (MLA)
Albert, Richard. "Kuliah Tamu: 5 Jenis Pembagian Kekuasaan." Universitas Airlangga, 25 Nov. 2019, unair.ac.id/richard-albert-paparkan-5-jenis-pembagian-kekuasaan-pada-kuliah-tamu-fh-unair/.
Anggara. "Otonomi Khusus dalam Hukum Internasional (Catatan Kritis Keistimewaan Yogyakarta)." Hukumonline, 7 Juni 2007, www.hukumonline.com/berita/a/otonomi-khusus-dalam-hukum-internasional-catatan-kritis-keistimewaan-yogyakarta-hol16873.
Bakar, Siti Nurbaya. Sinergisme Hubungan Pusat Daerah Guna Terwujudnya Good Governance dalam Rangka Pencapaian Tujuan Nasional. Taskap Lemhannas RI, 2009.
Bisnis.com. "Pemangkasan TKD 2026, APPSI: Daerah Akan Kesulitan Bayar Gaji." Bisnis.com, 22 Okt. 2025, kabar24.bisnis.com.
Indonesia. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. BPK RI, peraturan.bpk.go.id/Details/38685.
KPPOD (Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah). "25 Tahun Otonomi Daerah, KPPOD Soroti Tren Resentralisasi dan Desak Revisi UU Pemda." Media Indonesia, 12 Feb. 2026, mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/859978/kppod-dorong-desentralisasi-asimetris.
Muhtadi, Burhanuddin. "The Push to Abolish Direct Regional Elections in Indonesia." East Asia Forum, 22 Jan. 2026, eastasiaforum.org.
Muthaminnah, Tazkiyyatul. "Wawalkot Tegal Sampaikan Good Governance saat Kuliah Umum Kebangsaan." ANTARA News Jateng, 25 Juni 2025, jateng.antaranews.com/berita/587493/wawalkot-tegal-sampaikan-good-gorvernance-saat-kuliah-umum-kebangsaan.
Suparman, Herman Nurcahyadi. "KPPOD Dorong Desentralisasi Asimetris, Sesuaikan Kewenangan dan Anggaran dengan Kapasitas Daerah." Media Indonesia, 12 Feb. 2026, mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/859978/kppod-dorong-desentralisasi-asimetris.
The Star. "Indonesian Coalition's Plan to Abolish Direct Local Elections Draws Flak." The Star, 25 Jan. 2026, www.thestar.com.my.
Wahidin, Samsul. Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia. Pustaka Pelajar Offset, 2014.
Ini adalah catatan saya mengenai masalah distribusi kekuasaan dalam otonomi daerah di Indonesia saat ini. Salah satu tuntutan yang segera muncul setelah transisi politik 1998 adalah diberikannya kewenangan lebih besar bagi daerah untuk mengurus urusannya sendiri. Tuntutan ini bisa dengan mudah diringkas dalam konsep Otonomi Daerah. Otonomi Daerah adalah permintaan daerah kepada pusat untuk lebih proporsional dalam melakukan pembagian wewenang kekuasaan. Sebagaimana dicatat oleh para pengamat, setelah 25 tahun bergulirnya otonomi daerah, terjadi kemajuan dalam penurunan kemiskinan dan peningkatan Indeks Pembangunan Manusia (IPM), namun tren resentralisasi dan ketergantungan fiskal ke pusat justru menguat (KPPOD).
Spirit Otonomi Daerah
Spirit utama dalam otonomi daerah adalah urusan pemerintahan atau kewenangan yang didesentralisasikan, yang tadinya dipegang oleh pusat untuk diberikan kepada daerah. Urusan yang minta untuk diserahkan tersebut akan dijalankan seluas-luasnya oleh daerah, meliputi perencanaan, pelaksanaan, sampai dengan monitoring dan evaluasinya.
Penyerahan tersebut harus dibakukan di dalam produk hukum dengan dasar pertimbangan utama yaitu efektivitas pemerintahan. Sebab itu, selepas berlakunya otonomi daerah maka dibagi urusan pemerintahan menjadi tiga: Urusan Absolut, Urusan Konkuren, dan Urusan Umum.
Urusan Absolut adalah wewenang penuh pemerintah pusat. Urusan Konkuren (ini yang menjadi spirit utama) dibagi antara pemerintah pusat, daerah tingkat pertama, dan daerah tingkat kedua. Urusan ini yang paling rumit dan spesifik diatur karena berkenaan dengan kesejahteraan daerah. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah secara tegas mengatur bahwa Urusan Pemerintahan Konkuren terdiri atas Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan yang dibagi antara Pemerintah Pusat, Daerah provinsi, dan Daerah kabupaten/kota (Indonesia, UU No. 23/2014).
Urusan Umum adalah urusan pemerintah pusat yang pelaksanaannya berkolaborasi dengan daerah secara proporsional. Intinya adalah, pemerintah pusat tetap memegang urusan pemerintahan yang strategis dalam kehidupan berbangsa dan bernegara yang terdiri atas agama, pendidikan, hubungan luar negeri, moneter dan fiskal, pertahanan, dan keamanan. Urusan-urusan lainnya di luar enam dibagi antara pemerintah pusat dan daerah. Dalam hal urusan yang dipegang oleh pemerintah daerah harus disesuaikan dengan kemampuan keuangan dan kapasitas daerah.
Profesor Richard Albert dari University of Texas at Austin, dalam kuliah tamunya di Fakultas Hukum Universitas Airlangga (2019), menjelaskan bahwa pembagian kekuasaan yang ada di dunia dapat dikelompokkan menjadi 5 jenis: Tradisional (Trias Politika), Federal (pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri), Supranational (seperti Uni Eropa), Foundational (pemisahan antara negara dan agama), dan Teoritis (rakyat memegang kekuasaan tertinggi). Menurutnya, sistem pembagian kekuasaan harus memiliki sistem check and balance antar sesama lembaga untuk alasan transparansi (Albert).
Rasionalisasi Otonomi Daerah
Dalam menyusun otonomi daerah dikenal dasar rasionalisasinya. Rasionalisasi ini adalah dasar kemasukakalan (jadi bukan mengada-ada akibat euforia demokrasi) mengapa otonomi daerah perlu diberlakukan di Indonesia. Rasionalitas tersebut ada empat yaitu aspek fisik kewilayahan, aspek legal konstitusional, aspek penduduk, dan aspek good governance.
Dalam aspek fisik kewilayahan, maka rasionalitas otonomi daerah didasarkan atas kenyataan faktual bahwa luas wilayah Indonesia itu sangat besar. Indonesia terdiri atas 1,9 juta kilometer persegi luas daratan, luas lautan yang 1,5 kali luas daratan, keberadaan pulau besar menengah dan kecil sejumlah 17.508 pulau, dan masih banyaknya daerah terisolir atau remote area seperti banyak terdapat di Papua, Papua Barat, Kalimantan, dan Maluku. Dalam aspek ini maka otonomi daerah dirasionalisasi sebagai upaya untuk lebih penetratif, efektif, dan efisien dalam memanajemen aspek fisik kewilayahan ini.
Dalam aspek legal konstitusional dasarnya adalah Undang-Undang Dasar 1945. Sebelum konstitusi diamandemen pasca transisi politik 1998, Pasal 18 sudah mengamanatkan harus adanya otonomi daerah. Ini adalah amanat dari founding fathers bahwa daerah harus diperhatikan pengelolaannya oleh siapapun rezim yang memerintah Republik Indonesia. Sebagai hasilnya, maka konstitusi hasil amandemen mengembangkan konsep otonomi daerah di Pasal 18 tersebut menjadi konsep otonomi daerah dan otonomi khusus. Hal ini dapat disimak di Pasal 18, 18A, dan 18B. Samsul Wahidin dalam bukunya Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia (2014) menegaskan bahwa sebagai kajian normatif, rujukan utama dalam memahami distribusi kekuasaan di Indonesia adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Wahidin).
Dengan dasar ini maka kini Indonesia telah memiliki undang-undang yang memayungi kekhususan/keistimewaan provinsi-provinsi seperti Aceh, Papua Barat, Papua, Yogyakarta, dan DKI Jakarta, dengan adanya kecenderungan sejumlah provinsi yang menghendaki aturan otonomi khusus atau keistimewaan bagi daerahnya. Selain itu, UU No. 23/2014 sebagai turunan dari Pasal 18, 18A, dan 18B UUD 1945 yang membagi urusan pemerintahan antara pusat dan daerah secara terperinci (lengkap dengan Lampirannya, yang kerap luput diperhatikan dan "malas" dibaca).
Dalam aspek penduduk, secara demografis Indonesia mengurus "terlalu" banyak penduduk. Tidak bisa dibayangkan apabila seluruh urusan pusat saja yang mengelola. Jumlah penduduk Indonesia kini sudah lebih dari 270 juta jiwa dengan multietnis sebesar 1340 suku bangsa, dengan sekurangnya 6 agama dan sekitar 245 aliran. Karena potensi konflik yang besar, maka pemerintah pusat tetap mengurus agama dengan terus mempertahankan Kementerian Agama.
Dalam aspek good governance maka otonomi daerah dirasionalisasikan untuk mengembangkan dua konsentrasi pemerintahan. Pemerintah pusat akan lebih ringan dan ramping organisasinya. Pada sisi lain pemerintah daerah akan lebih efisien, efektif, transparan, akuntabel dan partisipatif. Wakil Wali Kota Tegal, Tazkiyyatul Muthaminnah, dalam kuliah umum kebangsaan (2025) menjelaskan bahwa ada lima prinsip good governance yang harus diterapkan di daerah: keterbukaan informasi, akuntabilitas lembaga, partisipasi masyarakat dalam perencanaan pembangunan, layanan publik yang efisien, serta perlindungan kelompok rentan. Penerapan tata kelola yang baik ini, menurutnya, dapat mendorong pembangunan yang berkelanjutan dan inklusif serta meminimalkan praktik Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) (Muthaminnah).
Dengan demikian, pada hakikatnya otonomi daerah adalah penjabaran rinci atas aneka kewenangan atau urusan pemerintahan yang meliputi komponen kelembagaan, sumber daya manusia (birokrasi), keuangan daerah, regulasi lokal, penyelenggaraan pemerintahan daerah (kepala daerah dan DPRD), dan pengawasan. Ketujuh hal ini adalah inti pokok dari apa yang tersemat di dalam konsep otonomi daerah yang diberlakukan di Indonesia.
Dinamika otonomi daerah Indonesia sejak Orde Baru hingga saat ini bervariasi, yaitu dalam hal maksimumitas sentralisasi dan desentralisasinya. Aturan otonomi daerah yang paling sentralistik adalah UU No. 5/1974 yang diimplementasikan saat Orde Baru. Sebab itulah tuntutan otonomi daerah merupakan salah satu tuntutan paling krusial pasca transisi politik 1998.
Hasilnya adalah hadirnya UU No. 22/1999 yang sangat desentralistik, yang akibatnya kemudian direvisi oleh UU No. 32/2004 yang lebih moderat, dan kini UU revisinya yaitu UU No. 23/2014 sebagai bentuk win-win solution-nya. Namun, Direktur Eksekutif Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), Herman Nurcahyadi Suparman, mengkritisi bahwa model desentralisasi saat ini masih menggunakan pendekatan simetris yang menyeragamkan beban kewenangan dan formula fiskal ke seluruh daerah tanpa mempertimbangkan perbedaan kapasitas daerah. Ia mendorong pemerintah untuk mereformasi model desentralisasi menjadi asimetris (Suparman).
Hubungan Kekuasaan Pemerintahan Pusat dan Daerah
Dalam konteks otonomi daerah, presiden adalah pemegang kekuasaan pemerintahan dan ini sesuai dengan amanat Pasal 4 ayat (1) UUD 1945. Dengan demikian, sebagai efek pasal konstitusi tersebut, presiden adalah penanggung jawab utama atas penyelenggaraan otonomi daerah. Berhasil tidaknya implementasi otonomi daerah ada di pundak presiden dan tanggung jawab ini cukup berat mengingat presiden agak sulit bergerak leluasa lagi di tingkat daerah (sudah ada Pilkada Langsung). Di tingkat nasional, presiden sesuai amanat Pasal 17 UUD 1945 mengangkat menteri-menteri dan aneka kepala lembaga setingkat kementerian (BPS, BIN, dan sejenisnya) untuk memimpin kementerian yang sifatnya menjalankan tugas teknis hingga ke daerah.
Sifat kementerian ini adalah koordinasi, pembinaan, dan pengawasan, bukan pelaksana sebagian urusan yang sudah dibagi antara pusat dan daerah. Sebagian urusan ini diserahkan kepada daerah, sementara sebagian lainnya tetap di tangan pemerintah pusat.
Kewenangan komando kementerian dan lembaga-lembaga tingkat pusat sebab itu tidak lagi bisa disebut "komando langsung" melainkan komando tidak langsung. Pelaksana pemerintahan di tingkat daerah Pertama adalah gubernur dengan mitranya DPRD Tingkat I. Posisi Gubernur dengan demikian, secara konstitusi, adalah wakil pemerintah pusat. Penyelenggara pemerintahan daerah tingkat satu adalah gubernur, bukan presiden sebab presiden lebih berperan sebagai koordinator, pembina, dan pengawas saja.
Demikian pula dari daerah tingkat pertama ke kedua, gubernur adalah koordinator, pembina, dan pengawas penyelenggara pemerintahan daerah tingkat dua yang diposisikan oleh bupati atau walikota dengan mitranya DPRD Tingkat II. Penyelenggara pemerintahan di daerah tingkat II adalah bupati/walikota, bukan gubernur. Efektif tidaknya penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia dapat didasarkan atas sifat pembagian kewenangan ini.
Bagaimana tepatnya kedudukan pemerintah pusat di hadapan pemerintah daerah? Indonesia masih menganut konsep negara kesatuan, bukan federasi. Sebab itu maka hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah bisa disimpulkan dalam sejumlah hal berikut:
Urusan pemerintahan yang diserahkan ke daerah berasal dari kekuasaan pemerintahan yang ada di tangan presiden. Dengan demikian, bukan daerah yang membagi kekuasaannya dengan pusat melainkan sebaliknya, pusat yang membagi kekuasaannya kepada daerah.
Presiden menetapkan pedoman penyelenggaraan urusan pemerintahan dan melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Ini berdasar asumsi pertama, bahwa pusat yang memberikan kekuasaan pada daerah dan sebab itu pusat memiliki kepentingan untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan terhadap pemerintahan daerah. Pusat wajib turun tangan apabila penyelenggaraan otonomi daerah di suatu wilayah memiliki hambatan ataupun inefektivitas.
Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat provinsi dilaksanakan oleh pemerintah pusat, sementara pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah tingkat kabupaten/kota dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.
Hubungan presiden dengan gubernur, bupati, dan walikota serta hubungan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat dengan bupati/walikota sifatnya hirarkis: Yang atas lebih berkuasa dari yang di bawah. Ini berbeda dengan konsep pembagian kekuasaan di negara federasi, di mana negara bagian memiliki kedaulatan yang tidak bisa diganggu-gugat oleh pemerintah nasional apabila sudah dijamin di dalam konstitusi negara bagian.
Siti Nurbaya Bakar dalam analisisnya di Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas) menegaskan bahwa hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah harus tidak disederhanakan secara mekanistik dalam interaksi strata pemerintahan, sebab hubungan ini dibangun dari komitmen bersama oleh seluruh elemen bangsa sejak Indonesia menegara yang menyatu dalam tumpah darah Indonesia. Di dalamnya terkandung nilai-nilai kebangsaan, wawasan nusantara, dan spirit untuk menjaga dan memperkuat ketahanan nasional (Bakar 97).
Kasus Otonomi Khusus sebagai Wujud Distribusi Kekuasaan Asimetris
Dalam konteks negara kesatuan, Indonesia memberikan otonomi khusus kepada beberapa daerah berdasarkan faktor historis dan politis. Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang.
Berdasarkan pengaturan ini, ada tiga daerah yang diakui kekhususannya. Aceh melalui UU No. 11 Tahun 2006 memperoleh otonomi khusus sebagai buah kesepakatan Nota Kesepahaman antara Pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka yang ditandatangani pada 15 Agustus 2005 di Helsinki, Finlandia. Papua melalui UU No. 21 Tahun 2001 mendapatkan otonomi khusus yang lebih merupakan tindakan sepihak dari pemerintah pusat sebagai respons terhadap tuntutan politik di wilayah tersebut. Sementara Yogyakarta memiliki keistimewaan tersendiri karena secara historis Yogyakarta menyatakan kemerdekaan serta kedaulatannya dari Pemerintah Kolonial Hindia Belanda sekaligus mengintegrasikannya ke dalam Republik Indonesia melalui Dekrit Kerajaan (Amanat 5 September 1945) yang dikeluarkan oleh Sri Sultan Hamengkubuwono IX dan Paku Alam VIII (Anggara).
Secara hukum internasional, keberadaan daerah otonom dalam suatu negara (a self-governing intra state region) diakui sebagai mekanisme penyelesaian konflik internal. Menurut Lauri Hannikainen, otonomi mencakup beberapa kewenangan penting: status yang ditentukan dalam konstitusi atau undang-undang, DPR yang dipilih secara demokratis dengan kewenangan legislatif mandiri, kewenangan eksklusif dalam bidang pendidikan, kebudayaan, kebijakan kebahasaan, urusan sosial, agraria, sumber daya alam, perlindungan lingkungan, pembangunan ekonomi, perdagangan daerah, kesehatan, tata ruang, dan transportasi, serta hak untuk bekerja sama dengan daerah atau masyarakat lain di negara tetangga (Hannikainen 90, dikutip dalam Anggara).
Studi Kasus: Provinsi Papua dan Tantangan Otonomi Khusus
Penerapan otonomi khusus di Papua telah berlangsung lebih dari dua dekade sejak UU No. 21 Tahun 2001. Namun, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan serius. KPPOD mencatat bahwa ketergantungan fiskal daerah-daerah di Papua terhadap transfer pusat masih sangat tinggi, sementara kapasitas sumber daya manusia untuk mengelola kewenangan yang dilimpahkan masih terbatas. Herman Suparman dari KPPOD menegaskan bahwa penyerahan wewenang dari pusat ke daerah harus disesuaikan dengan potensi dan kemampuan riil daerah tersebut, baik dari sisi sumber daya manusia (SDM) maupun fiskal. Daerah seharusnya fokus pada urusan yang memang berkaitan dengan produk unggulan masing-masing, bukan dipaksa memikul beban administratif yang sama di seluruh sektor (Suparman).
Masalah klasik yang terus berulang di Papua adalah lemahnya kapasitas aparatur daerah dalam mengelola anggaran otonomi khusus yang sangat besar, serta konflik berkepanjangan antara pemerintah pusat dan kelompok-kelompok masyarakat adat terkait pembagian wewenang dalam pengelolaan sumber daya alam. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi khusus secara hukum telah diberikan, namun secara riil implementasinya masih memerlukan pendampingan intensif dari pusat.
Antara Pemisahan Kekuasaan dan Pembagian Kekuasaan
Dalam diskusi otonomi daerah menarik untuk dikaji konsep teoretis mengenai pemisahan dan pembagian kekuasaan. Pemisahan kekuasaan (separation of power) berkenaan dengan kekuasaan negara dibagi ke dalam beberapa cabang kekuasaan yang dikaitkan dengan fungsi lembaga-lembaga negara yaitu legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Konsep ini populer disebut Trias Politika.
Di sisi lain pembagian kekuasaan (distribution or sharing or division of power) berkenaan dengan distribusi atau penyerahan urusan pemerintahan menurut tingkatnya, yaitu antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Richard Albert membedakan kelima jenis pembagian kekuasaan tersebut dalam kerangka teoritis yang komprehensif, di mana pembagian kekuasaan federal terjadi ketika pemerintah daerah memiliki sistem trias politika sendiri yang berdaulat walaupun derajatnya masih di bawah pemerintahan nasional (Albert).
Dengan demikian, secara teoretis otonomi daerah berkenaan dengan division of power ini. Ada pihak yang memiliki kekuasaan kemudian mendistribusikannya kepada pemerintahan jenis lain untuk melaksanakan kekuasaan yang mereka serahkan tersebut. Pada sisi lain, separation of power lebih tepat dialamatkan pada bagaimana kekuasaan terpisah di aneka lembaga level pusat seperti KPU, Bank Sentral, DPR, MPR, DPD, Presiden dan Wapres, MA, MK, KY, dan BPK. Separation of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang setara, sementara division of power berlaku untuk cabang-cabang pemerintahan yang tidak setara atau tersusun secara hirarkis. Dengan demikian presiden, gubernur, dan bupati/walikota satu sama lain tidak setara posisinya dalam hal kepemilikan kekuasaan.
Kasus: Wacana Penghapusan Pilkada Langsung dan Implikasinya terhadap Distribusi Kekuasaan
Salah satu isu paling krusial dalam diskusi distribusi kekuasaan saat ini adalah wacana penghapusan pemilihan kepala daerah (pilkada) langsung yang menguat pada akhir tahun 2025. Tanpa peringatan atau debat publik sebelumnya, ketua atau ketua eksekutif empat partai koalisi pemerintah—Gerindra, Golkar, PKB, dan PAN—menyatakan dukungan mereka untuk menghapus pilkada langsung dan menggantinya dengan pemilihan kepala daerah tidak langsung melalui DPRD. Segera setelah itu, NasDem dan Partai Demokrat juga bergabung dengan inisiatif ini (Muhtadi).
Presiden Prabowo Subianto telah selama bertahun-tahun menyatakan penentangannya terhadap pilkada langsung dengan argumen bahwa pilkada mahal dan tidak efisien (Muhtadi). Namun, analis politik Arya Fernandes dari Centre for Strategic and International Studies (CSIS) Jakarta berpendapat bahwa proposal ini lebih didorong oleh kenyamanan politik daripada upaya untuk meningkatkan tata kelola. Beberapa partai mendukung ini karena memungkinkan mereka mengontrol siapa yang terpilih dan membuat politik lebih dapat diprediksi (The Star).
Yang menarik adalah fakta bahwa dukungan publik terhadap pilkada langsung tetap sangat tinggi. Survei Litbang Kompas yang dirilis pada Januari 2026 menemukan bahwa 77,3 persen responden lebih memilih untuk mempertahankan pilkada langsung. Survei Indikator Politik pada Agustus 2025 bahkan menunjukkan angka yang lebih tinggi: 94,2 persen responden menginginkan rakyat secara langsung memilih bupati/wali kota, sementara 94,4 persen menginginkan gubernur dipilih secara langsung (Muhtadi).
Kahfi Adlan Hafiz, manajer program dan peneliti di lembaga pemantau pemilu dan demokrasi Perludem, memperingatkan bahwa penghapusan pilkada langsung berisiko menghidupkan kembali pola patronase dan klientelisme era Orde Baru (The Star). Almas Sjafrina, koordinator pelaksana Indonesia Corruption Watch (ICW), menambahkan bahwa ketika checks and balances tidak dibangun, korupsi dalam pembuatan kebijakan dan pengelolaan anggaran daerah jelas akan meningkat (The Star).
Empat Cara Pembagian Kekuasaan dalam Otonomi Daerah
Dalam konteks division of power antara pemerintah pusat dan daerah, Samsul Wahidin mengidentifikasi adanya empat cara dalam melakukan pembagian kekuasaan, yaitu secara formal, material, residu, dan riil (Wahidin).
Secara formal artinya pembagian kekuasaan tersebut ditetapkan di dalam peraturan perundang-undangan. Di Indonesia, UU No. 23/2014 menjadi landasan formal utama yang mengatur secara rinci pembagian urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Undang-undang ini bahkan dilengkapi dengan lampiran yang memuat daftar pembagian urusan secara terperinci.
Secara material maknanya adalah pembagian kekuasaan dirinci satu per satu ke dalam undang-undang. Tidak cukup hanya dengan pernyataan umum, melainkan setiap urusan pemerintahan yang didesentralisasikan harus dijelaskan secara spesifik kewenangan apa saja yang diserahkan kepada daerah tingkat provinsi dan kabupaten/kota.
Secara residu artinya bahwa sisa kewenangan yang dipegang pusat dianggap menjadi kewenangan daerah. Prinsip ini memberikan ruang bagi daerah untuk mengatur urusan-urusannya sendiri selama tidak secara tegas dilarang atau diatur oleh pusat. Namun, dalam praktiknya di Indonesia, prinsip residu ini sering kali tumpang tindih dengan kewenangan pusat yang masih sangat luas.
Secara riil artinya kekuasaan disesuaikan dengan kebutuhan ataupun kemampuan riil dari daerah yang akan diserahi kekuasaan tersebut. Inilah yang menjadi inti dari tuntutan desentralisasi asimetris. Herman Suparman dari KPPOD menekankan bahwa dengan pendekatan simetris saat ini, sebanyak 32 urusan diserahkan semua ke daerah tanpa mempertimbangkan kapasitas masing-masing daerah. Padahal, setiap daerah memiliki kapasitas yang berbeda-beda. Formula Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), hingga Dana Alokasi Khusus (DAK) yang saat ini masih menggunakan formula seragam secara nasional dinilai tidak adil jika kebijakan pengelolaan anggaran untuk daerah dengan kapasitas ekonomi tinggi disamakan dengan daerah yang masih tertinggal (Suparman).
Studi Kasus: Ketimpangan Fiskal Antardaerah
Contoh konkret dari tidak berjalannya pembagian kekuasaan secara riil dapat dilihat dari ketimpangan fiskal antara DKI Jakarta dan daerah-daerah di Papua Timur. DKI Jakarta dengan PAD yang sangat besar memiliki ketergantungan yang relatif rendah terhadap transfer pusat, sementara daerah seperti Papua Pegunungan masih menggantungkan 80-90 persen APBD-nya pada dana transfer. Namun, kewenangan yang diserahkan kepada kedua daerah ini relatif sama. Akibatnya, daerah dengan kapasitas rendah kesulitan menjalankan kewenangan yang dilimpahkan, sementara daerah dengan kapasitas tinggi merasa terkekang oleh regulasi pusat yang seragam.
Tantangan Kontemporer: Resentralisasi Pasca UU No. 23/2014
Salah satu kritik paling tajam terhadap UU No. 23/2014 adalah bahwa undang-undang ini telah menggeser paradigma otonomi daerah dari local self-government menjadi sekadar local administration yang sangat tergantung pada kendali pemerintah pusat. Beberapa poin krusial yang disorot antara lain penarikan kewenangan strategis seperti sektor kehutanan, pertambangan, dan kelautan ke tingkat provinsi, yang menciptakan ketimpangan struktural karena kabupaten harus menanggung dampak kerusakan lingkungan dan konflik sosial tanpa memiliki kendali kebijakan untuk mengatasinya.
KPPOD dalam pernyataan resminya (2026) menilai bahwa setelah 25 tahun otonomi daerah, terjadi tren resentralisasi yang menguat. Hal ini tercermin dari meningkatnya intervensi pusat dalam kebijakan daerah melalui mekanisme pembinaan dan pengawasan yang semakin ketat, serta kecenderungan penarikan kembali kewenangan-kewenangan strategis yang sebelumnya telah didesentralisasikan (KPPOD).
Selain itu, kebijakan pemangkasan dana transfer ke daerah (TKD) oleh pemerintah pusat pada tahun 2025-2026 semakin memperparah situasi. Pemerintah pusat mengalokasikan anggaran TKD sebesar Rp692,995 triliun dalam APBN 2026, jauh lebih kecil dibandingkan tahun 2025 yang sebesar Rp919,9 triliun, atau turun 24,7 persen setara Rp226,9 triliun. Puluhan gubernur yang tergabung dalam Asosiasi Pemerintah Provinsi Seluruh Indonesia (APPSI) bahkan menemui Menteri Keuangan untuk memprotes kebijakan ini (Bisnis.com). Gubernur Jambi Al Haris menyatakan kekhawatirannya bahwa pemotongan ini akan menyulitkan daerah, bahkan ada daerah yang mungkin sulit membayar belanja pegawai (Bisnis.com).
Pengamat ekonomi Universitas Mulawarman, Hairul, menilai bahwa kebijakan ini mengacak-acak prinsip fundamental desentralisasi fiskal yang dikenal dengan istilah money follows function, yaitu konsep yang menegaskan bahwa alokasi anggaran harus selaras dengan kewenangan yang diberikan kepada daerah. Ia bahkan menyatakan bahwa kebijakan ini mencerminkan "cara berpikir Orba banget dengan sentralisasinya" (Bisnis.com).
Kesimpulan
Distribusi kekuasaan dalam otonomi daerah di Indonesia merupakan persoalan yang kompleks dan dinamis. Di satu sisi, Indonesia telah berhasil membangun kerangka hukum yang komprehensif untuk membagi kewenangan antara pusat dan daerah melalui UU No. 23/2014 dan peraturan-peraturan turunannya. Di sisi lain, implementasinya masih menghadapi berbagai tantangan serius: ketergantungan fiskal daerah yang tinggi, ketimpangan kapasitas antar daerah, serta tren resentralisasi yang menguat.
Tuntutan untuk beralih dari pendekatan simetris ke asimetris dalam desentralisasi semakin menguat, baik dari kalangan akademisi, lembaga swadaya masyarakat seperti KPPOD, maupun asosiasi-asosiasi pemerintah daerah. Pendekatan asimetris ini diharapkan dapat lebih menghormati keragaman kapasitas dan karakteristik daerah, serta memberikan ruang bagi daerah untuk berkembang sesuai dengan potensi dan kebutuhan riil mereka.
Namun, di tengah wacana penghapusan pilkada langsung dan pemangkasan dana transfer ke daerah, masa depan otonomi daerah di Indonesia berada di persimpangan jalan. Apakah Indonesia akan melanjutkan komitmennya pada desentralisasi yang telah berjalan lebih dari dua dekade, atau justru akan kembali ke pola sentralisasi ala Orde Baru? Jawaban atas pertanyaan ini akan sangat menentukan arah distribusi kekuasaan di Indonesia untuk tahun-tahun mendatang.
Daftar Pustaka (MLA)
Albert, Richard. "Kuliah Tamu: 5 Jenis Pembagian Kekuasaan." Universitas Airlangga, 25 Nov. 2019, unair.ac.id/richard-albert-paparkan-5-jenis-pembagian-kekuasaan-pada-kuliah-tamu-fh-unair/.
Anggara. "Otonomi Khusus dalam Hukum Internasional (Catatan Kritis Keistimewaan Yogyakarta)." Hukumonline, 7 Juni 2007, www.hukumonline.com/berita/a/otonomi-khusus-dalam-hukum-internasional-catatan-kritis-keistimewaan-yogyakarta-hol16873.
Bakar, Siti Nurbaya. Sinergisme Hubungan Pusat Daerah Guna Terwujudnya Good Governance dalam Rangka Pencapaian Tujuan Nasional. Taskap Lemhannas RI, 2009.
Bisnis.com. "Pemangkasan TKD 2026, APPSI: Daerah Akan Kesulitan Bayar Gaji." Bisnis.com, 22 Okt. 2025, kabar24.bisnis.com.
Indonesia. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. BPK RI, peraturan.bpk.go.id/Details/38685.
KPPOD (Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah). "25 Tahun Otonomi Daerah, KPPOD Soroti Tren Resentralisasi dan Desak Revisi UU Pemda." Media Indonesia, 12 Feb. 2026, mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/859978/kppod-dorong-desentralisasi-asimetris.
Muhtadi, Burhanuddin. "The Push to Abolish Direct Regional Elections in Indonesia." East Asia Forum, 22 Jan. 2026, eastasiaforum.org.
Muthaminnah, Tazkiyyatul. "Wawalkot Tegal Sampaikan Good Governance saat Kuliah Umum Kebangsaan." ANTARA News Jateng, 25 Juni 2025, jateng.antaranews.com/berita/587493/wawalkot-tegal-sampaikan-good-gorvernance-saat-kuliah-umum-kebangsaan.
Suparman, Herman Nurcahyadi. "KPPOD Dorong Desentralisasi Asimetris, Sesuaikan Kewenangan dan Anggaran dengan Kapasitas Daerah." Media Indonesia, 12 Feb. 2026, mediaindonesia.com/politik-dan-hukum/859978/kppod-dorong-desentralisasi-asimetris.
The Star. "Indonesian Coalition's Plan to Abolish Direct Local Elections Draws Flak." The Star, 25 Jan. 2026, www.thestar.com.my.
Wahidin, Samsul. Distribusi Kekuasaan Negara Indonesia. Pustaka Pelajar Offset, 2014.
https://orcid.org/0000-0002-1420-4288
.webp&description=Distribusi Kekuasaan dalam Otonomi Daerah di Indonesia, Antara Spirit Desentralisasi dan Realitas Resentralisasi){kind=link}
0 Komentar
Silakan tulis komentar Anda.